第六章 結論
第一節 研究發現
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第六章 結論
本研究的第四章檢視了 2010 年中科三期二次環評的歷程和健康風險評估專 家會議的審查過程，瞭解決策過程中的知識和資訊的產製、運用，並進一步探究 環境主管機關詮釋環評過程中科學知識、以及看待科學知識和公共決策關係的方 式；第五章則回歸制度面，探討造成環評運作爭議的種種結構性因素。
而本章的結論除了簡明扼要地呈現本文的研究發現：｢中科三期環評過程 中，環保署是在『解決衝突』，並非『釐清爭議』｣、｢環保署『政治和科學分離』
的知識論限制環境治理的想像｣和｢環評制度的結構問題加劇決策知識的扭曲｣；
並更深入進行以下的研究討論：｢經濟開發促進國家繁榮的舊思維，是牽連環評 爭議的根源｣、｢扭轉『專家』的定義與角色｣和｢『民主』能讓『專業』更『專業』
｣，以回答本研究的最後一項發問：如何健全環評過程中的科學知識？進而促進 公共決策中的環境民主與風險預防？
第一節 研究發現
壹、環保署：｢解決衝突｣或｢釐清爭議｣？
Marchi(2003: 172)提醒我們：｢公共論辯最重要的重點，並非去消除衝突，而 是去釐清衝突原委究竟是什麼？｣97。但從本文的第四章第一節對環評｢專業｣裁 量的分析可見，現今的環評運作無法輔助環境問題的釐清，除了健康風險評估之 外，水資源、區位選擇等重要問題也沒有在環評過程中被釐清；且環評制度公信 力以及環境預警功能也因環評決策知識產製、詮釋、使用過程中的諸多瑕疵而遭 受斲傷。
第四章第二節特別針對健康風險評估專家會議的運作進行細緻的描繪，詳述 專家會議制度本身定位設計的缺失，以及運行過程中問題範疇切割、會議功能限 縮、結論共識操作所造成的專家功能無法發揮之情形。無論是藉以｢嚴格的有條 件通過｣免於中科三期進入二階環評審慎審查，抑或者是認為找一群專家就能代
97 原文：public debate is not to eliminate conflict, but possibly to clarify what conflicts is really about?
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替民眾解決風險爭議的｢專家會議｣，環保署種種的制度設計和運作顯現其｢解決 衝突｣而非｢釐清爭議｣的意圖。環保署過於回應｢解決衝突｣的政治角色，卻忽略 了｢釐清爭議｣的科學角色，試問，沒有將爭議釐清又如何將衝突解決呢？解決衝 突的根本是要先回歸到爭議的釐清。
而事實上，爭議未必是不好的，在民主社會中，異議(dissent)的產生是正常 的並且是可貴的｢衝突是組織運作的一種功能性過程，彰顯組織中共同待解決問 題的一種途徑（O‟ Leary, 2006: 97，轉引自陳敦源，2006：181）｣當爭議產生時，
並不應一味地用權力和制度盡速地去排除異議，而是如台北高等行政法院 99 年 停字第 11 號所言（44 頁）：｢協商越完整，達成共識的細膩度將越完整，履行共 識的阻力也將越小……就行政處分而言，效率的目的不在儘速作成處分，而是做 一份共識基礎深厚而較沒有執行阻力的行政處分。｣
貳、｢政治和科學分離｣的知識論限制環境治理的想像
藉由文獻的爬梳發現，事實上每一種知識都是無法和政治分離的，而科學家 本身不是沒有價值立場的機器人；正因為政治和科學無法截然二分，各種知識本 身即具有政治性，除了應去了解科學背後的政治性外，更彰顯民眾參與的重要 性，更多民眾的參與得以呈現更多元的知識。
但是環保署仍據認為科學和政治得以分離，以及專家所言必定正確，一般民 眾不得質疑專家客觀中立的言論，認為將爭議交由一群專家來處理即可｢有效率｣
的解決。從環保署欲藉由更多專家代理民眾解決健康風險評估爭議的制度設計，
以及環評會或是專家會議的審查過程顯示，行政官僚和專家學者對民眾仍抱持著
｢赤字模型｣(deficit model)的態勢，認為人民皆是無知的大眾，應該接受專家學者 的科學教育。
行政機關若仍抱持著｢專家主義｣的思維，即使訂定再嚴密的公民參與程序，
開放再多的民眾聲音進入體制，仍舊無法讓公民參與真正落實，政府的相關資訊 應提前友善地公開讓民眾知悉，讓民眾提出意見幫忙做決策，而這些意見除了應 提早進入開發計劃與決策過程當中，行政機關更應承擔起責任（而非僅轉由開發 單位），據明理由地說明、回應才得以讓公民參與落實，讓環評判斷建立在更完 整、貼近事實的資訊上。承如 Nowotny(2003)指出一個好的環境決策光靠｢科學 工作｣(scientific work)是不夠的，要建構社會健全的知識，必須讓更多元的群體、
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民眾涉入其中。
從中科三期當中，我們不但看到了更豐富、多元知識的展現，有來自於農民 的親身觀察（水量的問題、稻子生長的異狀）、平常農作所使用到的相關資料（輪 灌表），還有非環評委員、專家委員的專家也積極參與其中。但當我們欣然看見 公民社會能量積累的同時，卻發現環保署將環評審查侷限於環評委員的｢科學工 作｣，該如何拓展環境治理的想像，以及在環評過程納入更多元的群體和知識，
是環保署需要擺脫過去沉痾、努力改進的方向。
參、目的事業主管機關應承擔開發許可之責任
第五章闡明了環評制度的定位不清、權責不相符等因素是造成環評爭議的結 構性因素，各方對於它所應該扮演的角色、審查的範圍、發揮的功能皆有不同的 想像，至今仍莫一是衷。結構性的因素，造成目前易被政治力介入卻仍打著｢獨 立委員會｣名號的環評會負載了過於沉重的決策責任。雖然有一些環境運動工作 者提醒我們，身處在環評制度結構底下的環評委員仍應有一定的自主性和能動 性，但不可否認地，政治力對委員會決策的介入，對委員會成員本身來說或許也 是件不公平的事：「如果這一切只是行政首長在幕後一手主導的木偶戲，對於委 員會成員或是一般民眾來說，都是極不公帄的（陳敦源，2006）。」
如同本文受訪的環境律師所感慨，無論是中科三期或是國光石化最終都是靠 政治解決。的確，兩者不同之處在於：前者的人民力量不敵企業開發的利益，而 後者所乘載的社會能量和選票壓力，得以撼動執政者的施政方向。環評場域變成 了政府、企業、贊成民眾、反對民眾多方角力的戰場，某種政治力量的優勢的推 力，或是各種政治力量的拉鋸也都是造成環評不專業（科學包裹政治）的主因，
如本文對中科三期二次環評的深描，環評過程無法確實呈現各方知識、釐清爭 點，而立基於事實不完整的環評結論又往往淪於妥協。Tickner 和 Wright（2003:
214）即提醒我們：｢雖然科學知識在環境決策中有很高的價值，但科學家和專家 並沒有資格去處理和社會風險相關的倫理決策。98｣
如上所述，攸關倫理和社會風險的｢決策｣不適合交由專家和技術官僚，且從 整個開發決策的過程中去思考環評的位置與角色，筆者認為是時候讓各目的事業
98 原文：Scientists and experts are not qualified to make ethical decisions regarding societal risks while scientific knowledge should be high valued in environmental decision-making.
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主管機關承擔開發決策的責任，應如本文第五章第二節介紹的美國聯邦高速公路 局《交通決策指南》所示，開始擘劃短、中、長期公民參與決策的整體規劃。美 國聯邦高速公路局在該指南的一開頭就對公民參與決策表示竭誠歡迎：｢我們希 望這個指南能幫助你了解地方、州和國家層次的交通決策是如何制訂的，並且你 會利用這些機會提供你的意見，我們相信民眾越了解交通決策過程，交通系統會 更安全以及有效率，規劃過程也得以回應民眾的需求以及對他們社區和自然環境 的關切。｣以發展高科技產業為目標的國科會，也應訂出長期、短期的產業政策 規劃，而具體的產業開發計劃必須符合前者的規劃，民眾參與的不只是位於後端 的開發計劃環評，尚包含長、短期的產業政策規劃，亦即，國科會所提出的不應 只是政策宣示，而是一套整體的規劃流程。
從整體的規劃流程拉回至環評本身的運作，我們在中科三期二次環評看到的 是，2010 年 8 月 31 日環評大會有條件通過後，9 月 6 日國科會即重新核發開發 許可，但這個開發許可的核發過程是如何進行的外界無從得知，因為如本文前揭 的討論，即使是身處公部門的環保署高階公務員亦不清楚開發許可的形式與樣 態，攸關一項開發計劃決行與否的行政處分的協商過程、達成共識過程民眾無法 參與之，和該決策相關的其他政府部門（如環保署）竟也無從了解，足見該行政 處分作成之草率。
田蒙潔（2011c）指出：｢我國實施的環評是有核發開發許可的『決策』，但 沒有核發開發許可之『決策過程』的環評制度。公民有參與環評，但沒有參與政 府核發開發許可的決策過程，因為根本沒有決策過程可供參與。｣亦即，他認為 我國現行的環評運作其實是讓公民參與｢開發單位｣的環評，環保團體、在地居民 和開發單位在這個環評場域進行角力和對抗，而負責核發許可的目的事業主管機 關則處於｢隔岸觀虎鬥｣的情況：｢從頭到尾堅守三不政策－不參與、不監管、不 決策。｣但事實上，目的事業主管機關應：｢嚴加控管以確保環評的品質，進一步 確保環評的結論足以作為是否核發許可的根據。｣（田蒙潔，2011b、c）。
筆者於結論提出｢目的事業主管機關應承擔開發許可之責任｣的觀察及建議
筆者於結論提出｢目的事業主管機關應承擔開發許可之責任｣的觀察及建議