第二章 文獻回顧
第三節 ｢赤字模型｣(deficit model)的突破：重構環境治理知識論
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第三節 ｢赤字模型｣(deficit model)的突破：重構環境治理知識論
公共論辯最重要的重點，並非去消除衝突，而是去釐清衝 突原委究竟是什麼？(Marchi, 2003: 172)15
本節想從既有文獻中反思現今社會中應有的環境決策知識論，並指陳既有環 境治理、風險溝通的觀念實為落伍的｢赤字模型｣(deficit model)，欲藉既有的文獻 蒐集與分析建立環境治理新的知識論與典範觀。
壹、｢赤字模型｣(deficit model)的突破
越加工業化的 18 世紀以降，社會也越來越趨於精密分工，雖然專業者不斷 精進自身的技術能力，但也使得他們越來越背離日常生活的理解、和社會價值的 問題漸漸疏遠。伴隨著啟蒙運動的推展，使得科學和技術具有認知上的權威，被 認為是「追求自然世界的事實與律則，無論在知識論的信守、所追求的社會制度 運作、以及知識的界線上，都是不容質疑的」，研究者則被認為理性、客觀、無 涉任何利益的專家，這種「科學英雄模式」被 Habermas 稱作「決策主義式的」
(decisionistic)社會（Habermas, 1971，轉引自 吳泉源 2001b）。
決策主義模式和 1960 年代以前的科學研究擁有相同的認識論，將政治權力 和(科學)知識之間的關係假定為｢主觀價值｣和｢客觀知識｣，在這種決策脈絡中，
政客會完全仰賴於專家，在科技官僚的運作下，政治議題亦被科學理性化的行政 機關(scientifically rationalized administration)所取代（Habermas, 1966，轉引自 Weingart, 1999: 154）。此外，Habermas 擔心這種決策模式會為人文關懷和自然環 境帶來威脅，造成「政治運作被科學化」(scientization of politics)的同時，實質的 決策仍舊專屬於專家和政治菁英的權利，被「去政治化」(de-politicized)的廣大 民眾則因此不具任何影響力。更為根本、重要的論題將因此被末端的技術問題所 淹沒，我們將逐漸失去因應重大問題的能力（Habermas, 1971，轉引自 吳泉源 2001a）。
上述以科學為中心、將民眾比喻成無知的大眾，而這些民眾應該接受科學社
15 原文：public debate is not to eliminate conflict, but possibly to clarify what conflict is really about.
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群的知識餵養，即為科學社會學中所指稱的赤字模型(deficit model)，由此種科技 與民主關係建立起的專家思維，會進而建置起與其相應的政治運作模式，譬如會 特別強調對民眾的科普教育、科技溝通（吳泉源，2000、2001a、2001b）。Grundmann and Stehr(2003: 186)認為赤字模型(deficit model)的中心思想是：「首先，有一個客 觀評量風險的方法存在，只有科學專家的知識得以了解之，一般民眾皆和這些專 家的觀點不同、並且是錯誤的，最後，民眾需要被教育。」一般民眾缺乏完整的 科學認知，並不表示他們就沒有能力參與這些議題的決策，但論及公眾對科技、
風險的理解時，很容易產生上述赤字模型(deficit model)的概念，在當中，民眾仍 是「被溝通」的對象。雷祥麟（2002：152-153）也認為縱使科技專家或許會負 起所謂的「社會責任」、會和大眾進行「溝通」，但是這些很可能僅是透過風險評 估、科技溝通、加強公眾對科技的理解等技術途徑向民眾接觸，不難發現人民仍 是被動的角色，並且「是在被專家給定的技術性計算下進行溝通與選擇」。吳泉 源（2001b）認為應該力求探究「科學作為一個文化」背後所具有的後設價值，
赤字模型的認知將科學和社會之間關係的黑盒子掩蓋住了，而這之間卻蘊含著許 多根本、嚴厲的挑戰，解構這個黑盒子的建構，才得以理解科學的本來面貌為何、
它是如何和社會進行交互纏繞。
科學對於它和民眾的關係日漸遠離也感到焦慮，向民眾做科學溝通，是科學 重新獲得權力的途徑，但這種形塑和控制科學的過程，並無法讓科學和社會之間 建立信任(Mayer, 2003)。對此，Nowotny(2003)立基於科技民主(technological democracy)和民主化專業(democratizing expertise)的概念則提出，專家不應只是聽 民眾的需求，而是要去滿足他們，專家必須處理從來不可能化約成純科學、純技 術的議題，所以必定需要和不同的實務面、制度面以及行動者相連結，扮演「越 界」(transgressiveness)的角色，他也指出科學知識和現代聽證制度(agora)的結合，
可以增加大眾對科學的信任。
貳、從可靠(reliable)知識到社會健全(social robust)知識
Jasanoff( 2004)認為現今的風險治理，應該是要將人民的知識、技能和他們 的經濟利益、道德價值等整合到治理層面，倘若政府忽視了公眾知識的複雜性和 豐富性，將會因此承受喪失人民信任的重大風險。知識本質上的創新及其技術運 用，需要和社會創新的能力齊頭並進，這兩方面的同步創新必須透過 STS 學者 所稱人民和專家的「共同生產」(co-production)過程彼此相互連結。然而在現今 的公共決策中，科學研究往往和公共領域的隔離，專家對科學研究議程的掌握，
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仍然自外於公共的影響與監督，認定科學所產製的知識即足以提供政策決定，這 樣的過度自信將會造成悲劇(Mayer, 2003)。
Funtowicz 和 Ravez(1992，轉引自 Marchi, 2003)認為常態科學(normal science) 不足以處理現今的複雜科學議題，而發展出「後常態科學」(post- normal science) 這個概念，以處理所謂的「軟事實與硬價值」(soft facts and hard values)。
Jasanoff(2002)認為災難性的結果通常都源自於對科技的持續性誤解，認為科技是 簡單的物質，且對複雜的體系體認不清。Wynne(1996)則進而指出由於科學家們 普遍存在的傲慢(hubris)，因此造成無法認識到當代風險問題所涵蓋的多面向。
基於體認到認清當代環境風險中的多面向之重要性，Liberatore 和
Funtowicz(2003)將知識發展和民主這兩個論題相連結，認為應具備「民主化專業」
(democratising expertise)以及「專業化民主」(expertising democracy)的建置，如此 可以將風險管理中的社會關懷(social concerns)和非制式的知識(non-standard knowledge)得以結合在一起。他們也界定了幾種科學、專家和政策間互動的概念 模型，認為有些模式實則是同時存在的，下列五種模型亦可視為光譜上的連續 體，但也特別肯認最後一種模型—｢擴大參與模型(extended participation model)｣
最為重要：
一、現代模型(modern model)：科學事實被視為是沒有疑問的，可以決定正 確的政策。
二、預警模型(precautionary model)：承認科學的不確定性，並且會考量不同 類型的知識需要，不管不可逆的可能性有多大，對於健康、環境仍必須採預警評 估。
三、分離模型(demarcation model)：政策決策是民主制度要背負的責任，科 學和專家僅是提供事實去支撐決策，此種分離是為保護對於科學和專家的政治介 入，科學知識和專家被視為政策決策者的資產。
四、構框模型(framing model)：無論是政策論辯、科學調查、或是專業意見，
皆是被利害關係人所設定的，科學家和專家所產製出的證據皆是被政策所形塑 的。
五、擴大參與模型(extended participation model)：科學固然有其重要性，但 並非隔絕於相關知識(relevant knowledge)，公民同時也是不同程度上的知識使用
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者、批評者與貢獻者，此種多元的觀點被認為能提升決策程序的正當性、知識產 製的品質。
Nowotny(2003)在探討究竟一個好的環境決策需要哪些知識時，提出了「從 可靠(reliable)知識到社會健全(social robust)知識」的概念，可靠知識僅會停留在
「科學工作」(scientific work) 的不可或缺，但在現今，可靠知識已不再足夠。
社會健全知識更表示著需要讓更多社群的聲音被聽見，社會健全知識的達成需要 藉由多元群體、專家、民眾的涉入，其中的「社會」也意味著不再只處理科學層 面的議題，科學要成為產製社會所需知識中的一個積極主動夥伴，在這個過程中 必須經過不斷地試驗、測試和修正。社會健全是一個關係語彙，他表示的是一個
「過程」，而不是一個產製「結果」，之所以能得到社會健全的知識是源自於其本 身的交互過程(iterative process )。
第四節 小結
本章第一節指出現今社會不應也無法將公共政策中的科學與政治關係截然 二分，政治、經濟、社會與倫理價值等因素使得這兩者是相鑲嵌的，無論是決策 者或是專家本身都不應將該論題置身事外，決策者應該科學建議的本質與後設有 更深入的瞭解，科學家為有助於良好決策的產出，也應考量科學建議背後的社會 價值問題。專家在公共決策中的角色，從一開始的第一波極力提倡科學角色，到 1960 年代的第二波，認為科學是由社會建構而成，雖然爾後 Collins 和 Evans 提 出第三波的概念原想將科學地位找回來，但被 Fischer 認為第三波的概念蘊涵著 菁英主義的意識型態。從專家和公共決策的關係的論辯，和公共政策分析的發展 脈絡可發現當中的異曲同工，1970 年代以降逐漸備受重視的後實證政策分析典 範挑戰了 1950 年代開始流行的實證論觀點，公共政策中事實和價值的不能二分 為本節環繞的重點。
第二節從另一角度理解傳統認為客觀中立的科學知識，受制於產業資金的贊 助使得現代科學研究的商業化；或是雖受到國家的挹注，但民眾無法從中監督。
在其中的科學家該如何看待其自身的社會角色，也會影響做研究的態度和議程設 定，這也是為什麼常常會發生「專家對上專家」現象的緣故。第三節回顧 Habermas 和 STS 學界對舊有風險治理模式的批判，以及闡述新的風險治理範式，環境決 策不能只靠科學方面的知識，要建構社會健全的知識還需要多元參與者的不同知 識，科學和社會有所連結的同時也應扮演積極主動的「入世」角色，此種概念強
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調的重點在於產製知識的過程及其所交織的交互關係。
本文將從前面三節回顧的文獻作為分析中科三期環評爭議的切入點，沒有慣 常理論模式的套用，而是帶著上述的後實證的視角來處理有關中科三期的豐富實 證資料。從知識與政治的不可分割以及專家在公共決策中的角色，分析環評機 制、專家會議的實際運作，進而了解環保署面對環評爭議時的後設思維。透過科 學知識產製背後的政治、經濟脈絡，分析環評過程中的所謂的「科學知識」，特 別聚焦在中科三期環評過程中最具爭議的健康風險評估。最後藉由「後常態科 學」、「社會健全知識」、「民主化專業」、「專業化民主」等風險治理的概念，一方
本文將從前面三節回顧的文獻作為分析中科三期環評爭議的切入點，沒有慣 常理論模式的套用，而是帶著上述的後實證的視角來處理有關中科三期的豐富實 證資料。從知識與政治的不可分割以及專家在公共決策中的角色，分析環評機 制、專家會議的實際運作，進而了解環保署面對環評爭議時的後設思維。透過科 學知識產製背後的政治、經濟脈絡，分析環評過程中的所謂的「科學知識」，特 別聚焦在中科三期環評過程中最具爭議的健康風險評估。最後藉由「後常態科 學」、「社會健全知識」、「民主化專業」、「專業化民主」等風險治理的概念，一方