知識、專家與公共決策

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第二章 文獻回顧

本研究主要探討「科學知識與公共決策」之間的關係，於文獻回顧的一開始 安排知識和公共決策關係的相關討論，此部分所論述的知識有觸及科學知識，但 並不侷限於科學知識的範疇，又，由於知識和公共決策兩者間的思考實則牽涉到 公共決策的認識論，故在此輔以公共政策學界實證論與後實證論之論述補充，並 藉由對於公共決策認識論的探討，進一步對於「專家」在不同認識論所扮演的角 色作一說明。

相較於第一節並不侷限於科學知識地探討公共政策的認識論，第二節則聚焦 關注於科學知識的討論，以科學知識產製鑲嵌的政治與經濟角度。首先呈現現今 科學知識發展的脈絡、其所具有的特性，進一步關注於科學知識的發展及其政治 性，藉由科技與社會研究的文獻讓我們打開科學知識建構的視野。再者，在論及 科學知識來龍去脈的同時也應去了解產製這些科學知識的專家，製造科學知識的 專家們也不脫前述之政治經濟的結構範疇內，故本節也將探討專家們的社會角 色。

若前兩節為公共決策知識論、科學知識與專家的解構，最後一節的探討則為 環境治理知識論的建構，透過對｢赤字模型｣(deficit model)的反省，對照我國現行 環境治理、風險溝通的缺失，引進進步的環境治理相關文獻，以期本研究對個案 進行解構的同時，亦能藉由國外學者進步的思想對我國制度和思想進行建構。

第一節 知識、專家與公共決策

壹、知識與政治在公共決策中的分界

Bush 指出 20 世紀以來科學與政治之間的關係已從線性轉為複雜的模式，以 往科學被視為是一種客觀知識，決策者依其提供到政治領域的知識進行決策判 斷，但現今科學已漸漸滲入到公共決策當中，影響了整個政策行動者的價值觀，

而非僅止於左右決策者的意見（1945，轉引自李瑞昌，2006）。Rosenbaum（許 舒翔等 譯，2005：172）認為科學專業本應可讓科學知識達到所謂的「社會中立」， 在專業與個人責任之下，不受社會偏見之左右，但如同 Bush 所指涉的，Rosenbaum 亦認為諸多科學的解決方案，已在在處處地被社會、政治以及經濟偏見所介入；

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Douglas(2009: 136-137)認為應該有一新的規範來定義科學在政策作成中的角 色，該規範的重點在於了解科學家在形成判決時所依據的社會和倫理價值，並非 一味去強調科學和政治間的界線、強調價值中立的理想(value- free ideal)，在此 種認識論之下，政策決策者對於他們所獲致的科學建議之本質有了更充分的資 為理所當然」。Torgerson(1986: 40)認為實證論者強調一個客觀研究的景象，研究 者和研究客體是分題的，研究者成為了中立的事實觀察者，這種中立技術的政策 分析，特別是在政策過程中將專家和公民分割的討論，往往代表著已經預設了一 個顯性或隱性的政策選項；Torgerson 從知識和政治的關係，去探討公共政策中 知識與政治之間運作的流變，他認為其所作的分析探討並非不只是要發展一個社 會的知識學(a knowledge of society )，尚包括了該知識是如何地存在於現今社會(a knowledge in society)。

從前述的科學知識理解脈絡和實證後與實證之間的論辯，吾人得知，非但客 觀中立的科學知識觀已被動搖，客觀中立的政策科學更不實存在於現實社會之 中，Fischer (1980)則直指決策者會藉由政策過程的操縱將其價值思維灌輸於其 中；對此，Schneider and Ingram（1997，轉引自蘇偉業，2010）亦透過科學知識 和政策場域間的分析指出：「在政治場域中，其實大部分最科學（客觀）證據都 傾向主觀及有選擇性地被利用。」亦即科學證據會被接受抑或被否定，全依其和 政治支持之預定假設是否相符而定，由此可知，「科學」不但為政策辯解的手段，

更是決策場域中行政機關、政治人物的護身符。

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貳、專家在公共決策中的位置

如同以上所指陳，「科學」在現今往往會策辯解的手段，乃至於決策場域中 的護身符，進而要論述的是科學與政治分界的認識與想像，亦會深刻地影響公共 決策過程中對「專家」的認定，及其所扮演的位置與角色。前文已敘述公共決策 過程當中科學和政治間的交纏關係，以下要敘明在這個纏繞過程中專家在決策過 程中的位置。

對於科學和專家的討論，Collins 和 Evens 在 1983 即提出所謂科學研究第三 波的論述，指出科學和專家的研究可分為三的世代（三個波潮），大致來說，第 一波指的是從局外(from the outside)研究科學，並不挑戰科學本身，而是極力推 崇、維護科學的成功，也就是科學的成功被視為一個不會去挑戰的前提，科學和 技術的權力運作是由上到下，科學家和技術專家即為此權力運作的最上層。而作 為第一波反動所產生的第二波科學研究起源於 1960 年代，此時的科學和技術知 識被認為是社會建構而成的，先前的科學優位認識論在這個階段則被質疑以及被 排除，相關的知識理論也開始搖擺。第二波的科學研究發展持續二、三十年後，

Collins 和 Evens 提出了「第三波」的概念，一方面肯認第二波對於地方智慧的重 視，另方面又認為對於專家的研究需要有一套更有系統的規範分析。

雖然 Collins 和 Evens 極力建構一個專家的規範性理論(normative theory of expertise)，希望可以引領研究者知道該如何將相關專家(relate expertise)和公民放 在民主政治當中，然而 Fischer(2009)認為他們的論述更蘊含著一種科技官僚、菁 英決策的意識型態，誤解了科學和民主政治的關係。Fischer(2009)指出 Collins 和 Evens 提出「第三波」的脈絡背景，係由於他們認為第二波的後實證發展已經 著實挑戰了科學，甚至有拋棄(relegate)科學的意味，在這個社會建構的意識型態 之下，第二波的後實證論者將公民地位提升得和科學同一個高度；第二波的社會 建構論（後實證論）主要去處理的是科學共識的被形塑過程，但 Collins 和 Evens 提出來的一些專家角色的規範性概念，是立基於科學知識本身已達到絕對的共 識。

這股對 Fischer 對 Collins 和 Evens 的批判，本文先將其歸類為「第四波」。

其實，若將上述第一波到第四波的論述放在公共政策分析的流變當中，可以看出 上述這些論述在公共政策分析的實證論與後實證論這條軸線上的落點差異，位於 光譜的不同位置，其對於專家在決策過程中的界定也因此不盡相同。

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