第五章 環評審查的先天侷限：權責不清的環境行政
第一節 決策過程中的環評角色
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第五章 環評審查的先天侷限：權責不清的環境行政
中科爭議的背後，卻反應台灣環境影響評估制度設計的盲 點。當前由環保機關進行集中審查的環評制度，已經使環 評與目的事業主管機關的決策產生分離。也使環評迷思在 通過與否的簡單二元對立上，環評的理性決策功能已經受 到結構性的限制。 （葉俊榮，2010：68）
延續著上一章文末的提問，本節將探討環評審查困境的制度性因素，透過訪 談環境律師、環保團體工作者以及環保署的公務員對於現行環評運作的看法，筆 者發現，有的受訪者認為制度因素是環評制度最大問題之所在，有的受訪者則認 為制度因素不大，制度本身是中性的，而使用、操作制度的人為因素才是環評制 度的問題核心。第一節先探討決策過程中的環評角色，並以美國聯邦高速公路局 公民參與指引為例；第二節則從受訪者的質性資料歸結現行環評制度運作缺失的 共通點；第三節則從自己的研究立場，提出對現行制度環評改善的建議。當然環 評制度未來該何去何從，如何修改？還需要廣納多方的意見，以及各種配套的建 置才得以作制度的轉移，還需各個相關機關以及民間團體、學界共同進行長時間 的討論及研擬，否則環評制度的運行不但無法更順暢，還有可能比現行更無法落 實環境民主。
第一節 決策過程中的環評角色
我國《環境影響評估法》取經於美國的《國家環境政策法》，立法於民國 83 年 12 月 30 日，環境律師詹順貴（2011）指出雖然該制度係取經於美國，但美國 是環境影響「評估」制度，評估對象指的是：「『（聯邦）政府的決策行為』，
亦即針對某一開發行為之申請，評估政府給予核准之決定，將對環境產生如何的 影響，俾做為政府機關決策考量因素之一。」然而環評制度引進後，在台灣產生 本土化的質變，環評成了環評「審查」制度，由對政府決策行為的評估，改為對 開發行為的審查：
為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目 的，特製定本法。(環評法第一條)
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從「評估」改為「審查」，從諮詢、建議性質的評估結果改成必須做出「審 查結論」，故而設立了環評審查的委員會，希望藉由環保主管機關所成立的環評 委員會，公正地做出保護環境的環評審查結論。依環評法施行細則第 43 條所示，
審查結論之作成包括五種：1、通過環評審查；2、有條件通過環評審查；3.應繼 續進行第二階段環評（一般稱為二階環評）；4、認定不應開發；5、其他經中央 主管機關認定者，而其中第 4 款即一般所謂環評委員享有「否決權」的由來。
環境影響評估會在台灣產生本土質變，交由環保署成立環評委員、並賦予准 駁權之緣故，在於民國 80 年代國內的相關環保法規尚未健全，立法委員不分黨 派地亦一致對政府沒信心，不認為在當時唯經濟開發的政經脈絡下之決策部會
（即環評法中所指稱的目的事業主管機關）會真正落實環境保護。美國脈絡中的 環評只是一項評估機制，需經由做此決策行為的機關自行辦理環評，藉由環評的 建議以做為決策參考，最後的決策權與政治責任者皆屬於決策機關；然而在將美 國環評制度大為翻轉的我國，法學教授王毓正和葉俊榮認為如此的制度變革造成 了「環評委員『有責無權』、環保署『有權無責』」（行政院研考會，2010：220）。
本節先從我國現行權責不清的環評制度談起，再援引美國聯邦高速公路局公 民參與指引為例探到環評在決策過程中所扮演的角色，最後對照中科三期的環評 審查，檢視中科環評在決策過程中的位置。
壹、權責不清的環評制度
譬如說在中科三期跟國光的案子，我們都可以非常明顯的 看到，政府就把責任推給環評，就像哈利波特的鄧不利多 他到最後一集不是中了一個惡咒嗎？石內卜就把當把毒 咒困在那隻手上，然後身體其他部份是好的，只是這隻手 是中毒的意思，一切的解決你只是要針對這隻手就好，環 評現在就是這樣。 (環境律師 L, p.12) 環評現行運作的種種爭議，是否有制度、結構性的因素，接受筆者訪談的對 像看法不盡相同，有的受訪者認為環評運作本身的制度問題不大，主要還是人的 思想，使得環評制度被扭曲；雖然也承認環評制度引進國內後，產生了不同於國 外運作的質變，在國外，環評只是目的事業機關決策參考的基準，而我國產生了 環評擁有否決權的制度差異，但在台灣的實際運作上會產生特別大的爭議，歸根
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究底還是人為的因素：
其實如果我們冷靜的把它抽比較遠來看，這個制度其實從國外引進到 現在……我覺得他的這些本質上這就是說不會因為這樣一點點的差 異（擁有否決權），讓它說我們為什麼跟國外之間那個環評制度好像 變成落差很大，其實都不會，其實完全都是人為扭曲的問題(K, p.1)。
但擔任過環評委員的環境運動工作者 G 卻認為認為環評委員的組織設計是 環評結構問題是所在，他指出：｢就是說從委員一開始的設計，我覺得先天上就 有問題(p.2)。｣二十一位環評委員當中，官派委員佔了七個席次、超過了三分之 一，如果是政府必定要通過的案子，只要再爭取四席的專家委員就會過半通過，
而十四位專家委員的遴選程序，依據現行的遴選辦法也容易受到執政者的掌握76： 從環評委員的這個遴選過程到環評委員的組成結構，如果就是執政者 想要把手伸進去，那易如反掌，所以他很難形成一個真正所謂客觀的 機制，這是一個最大的問題，就是體制上設計、先天上設計是這樣(G, p.1)。
再者，他也指出專家委員的組成也是問題根源之一，雖然環評法第四條第二 項所認為的環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等，但 實際上的委員組成卻不符合前述對於環境一詞的界定：
所以他是不斷的切割，切割到最後窄化成一個比較屬於環境控制的角 度去設計的環評會，然後社會環境，裡面幾乎沒有社會學者對不對？
歷任以來幾乎沒有，經濟方面的學者也幾乎可以說是沒有……(G, p.1)
同樣認為台灣現行環評制度有問題的環境律師 L 和環境律師 J，則從決策過 程中的環評角色來看待現行制度運作的缺失。熟稔美國環評制度，他將環評的問 題放在政府決策過程中來檢視，並援引里約宣言77的條文，認為台灣環評的最大 問題就是其的制度設計與運作脫離了里約宣言的精神：
76《行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專家學者委員遴選要點》第二條：
本署為辦理環評審查委員會專家學者委員（以下簡稱專家學者委員）之遴選，得組設遴選委員 會，由副署長一人為召集人，並由相關專家學者五人及機關代表五人組成；機關代表如下：
（一）內政部代表。（二）經濟部代表。（三）交通部代表。（四）行政院農業委員會代表。（五）
本署代表。前項遴選委員由署長聘兼。
77 里約宣言原則十：「環境問題最好在所有公民的參與下加以處理。在國家一級，每個人應有
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他（里約宣言）就說你政府一定要有一個 authority，就是妳要有一 個 authority 去做這個核准的動作嘛，否則的話你環評沒有意義 阿……你一定要有一個許可的單位嘛，然後你要去參與的就是這個許
Environmental issues are best handled with participation of all concerned citizens, at the relevant level.
At the national level, each individual shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, and the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided.
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項、環評法§8 第 2 項）
*編製環境影響評報告書初稿、評 估書（環評法§11、§13 第 2 款）
*作成環說書前受理民眾意見（開 發行為環境影響評估作業準則
§10 之一第 1 項）
*視情況舉行公聽會、協調會等
（開發行為環境影響評估作業準 則§10 之一第 2 項）
*執行環評（環評法§17）
資料來源：2011 年 11 月 5 日，文山社大中科三期環評工作坊講座資料，田蒙潔 提供，筆者援引並加以補充。
貳、決策過程中的環評角色—以美國聯邦高速公路局交通決策指引為例 本節的第一部分，是藉由環境律師、環境運動工作者、環保署公務員的訪 談內容，再加上對環評法做一簡明的梳理，稍微描繪出我國環評制度所扮演的 角色及運作上的問題。本節的第二部份是介紹美國聯邦高速公路局(FHWA)所制 訂的《交通決策指引》，藉由這部指引，我們得以從整個政策的規劃、評估到決 策的流程來看待公民參與的角色以及環評在這過程中所扮演的位置。
本篇指引在剛開頭的＜How the Decisionmaking Starts＞即坦言：｢對大部分 的我們來說，交通計劃似乎不知是從何而來；｣80。並且表示期望透過本篇所揭 示的交通規劃流程，一般民眾皆能知道如何參與交通決策，無論是早期行程階 段的長遠願景(long-range visioning)，或是最後的短期計劃規劃(short-range project planning)以及計劃發展等活動。
80 原文：For many of us, transportation projects seem to come from nowhere. Others may vaguely remember a project “promised” years ago. Too often, people develop negative impressions of the process by which transportation projects come into being because of the lack of information on how these decisions are made (p.2).
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在交通計劃者開始他的工作前，在的居民、地方政府或者州政府一定會對該 地區有一個長遠願景(long-range visioning)，在建立一個願景時，需要考量到齋區 域的一些特點，以及你希望這些特點在未來幾年當中會如何改變，這個願景是給 該區域未來發展一個比較寬廣的目標，長遠願景的方案通常要涵蓋超過 20 年。
在交通計劃者開始他的工作前，在的居民、地方政府或者州政府一定會對該 地區有一個長遠願景(long-range visioning)，在建立一個願景時，需要考量到齋區 域的一些特點，以及你希望這些特點在未來幾年當中會如何改變，這個願景是給 該區域未來發展一個比較寬廣的目標，長遠願景的方案通常要涵蓋超過 20 年。