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第四節 911 事件後國際社會之反恐國際規範
在國際反恐合作領域之中，反恐立法工作必需被放置在優先進行的位階，因 為反恐行動需要有明確的依據及合法性，因此，國際社會透過聯合國及區域內的 政府間國際組織通過國際反恐公約及議案，讓反恐國際規範逐步建立、發展與成 熟。
一、反恐國際規範
911 事件後，國際形勢變化較為明顯的地方是國際規範的變化，特別是雙重 標準的政策正被國際社會所接受。大國採取雙重標準的政策是國際政治的普遍現 象，一般是大國自己採取雙重標準政策，另一方面卻批評他國採取雙重標準；相 對於1990 年代，911 後大國批評它們採取雙重標準政策的現象減少，國際輿論 對大國的雙重標準政策批評也減少，繼續批評大國雙重標準政策的國家是少數國 家，如北韓、委內瑞拉、伊朗、古巴等。國際社會在防止北韓及伊朗發展核子武 器的同時，默許了印度發展核武器的權力。在阻止伊朗按NPT（Nuclear
Non-Proliferation Treaty）條約規定建立民用的核子設施的同時，美國與不簽署 NPT 的印度進行和平利用核能的合作，而且沒有大國採取反對立場。國際社會 在防止導彈技術向美國的敵對國擴散的同時，沒有大國反對美國與其盟友進行反 導導彈技術合作。這意味著，國際社會開始依據身分差別執行國際規範。也就是，
大國可以做的事，小國是不能做的，盟友可以做，敵對國不能夠做，而且國際社 會開始用雙重標準做為判斷標準。911 事件之後，反恐成為發動戰爭的合法理由，
由美國發動的阿富汗戰爭得到了所有大國的支持，而未以反恐為由而發動的伊拉 克戰爭沒有得到國際社會的支持，美國及以色列以反恐為名發動對黎巴嫩真主黨 的戰爭，國際社會沒有反對，甚至以軍轟炸聯合國觀察站，造成該組織觀察員喪 生後，國際社會也沒有譴責以色列。聯合國沒有任何譴責以色列的決議，只是通 過了一個無約束力的、沒有譴責字詞的、不針對以色列的主席聲明。國際社會之
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所以不認為有必要譴責以色列，是因為這場戰爭是由美國支持發動的，如果這場 戰爭是由中東小國家發動，國際社會必然會給予譴責。39於是，國際規範被大國 所壟斷，其往往以對大國有利的方向制訂，由其是對美國利益的保護。另外，911 事件後，國際社會開始制定反恐國際規範，行動主體基本上分別可分成聯合國與 區域組織兩個類別，各有功能及特色，茲分述如下︰
（一）聯合國
911 事件發生後的第二天，聯合國大會通過 1368 號決議，譴責恐怖攻擊行 動，並將國際恐怖主義的任何行動視為國際和平與安全的威脅。40同時，安理會 表示準備根據《聯合國憲章》（United Nations Charter）中所規定的職責，採取一 切必要的步驟，以對付911 恐怖攻擊，並且打擊一切形式的恐怖主義。接著，安 理會在9 月 28 日通過 1373 號決議，要求各國採取有效措施，切斷恐怖組織的財 源。2001 年 11 月 12 日，聯合國安理會部長級會議通過了一項《全球努力打擊 恐怖主義的宣言》（Declaration on the Global Effort to Combat Terrorism），宣言指 出，恐怖主義行為是21 世紀裡對國際和平與安全的最大威脅之一，該宣言再度 重申，安理會毫不含糊地譴責一切恐怖主義行為，不論其動機為何，形式與表現 如何，在何處發生，何人所為，皆視為犯罪行為。41而當中的1373 號決議對於 反恐國際法的完善具有相當大的幫助；1373 號決議從 911 事件後初期反恐的迫 切需要切入，規定了一些國際合作、打擊恐怖主義的新規則，具體內容有以下幾 個方面，首先，規定了所有國家不得支持或者默許恐怖主義，也就是，1373 號 決議「重申聯合國大會1970 年 10 月的宣言所確定經安理會 1998 年 8 月 13 日第 1189 號決議重申的原則，也就是每個國家都有義務不在另一個國家組織、煽動、
協助或參加恐怖主義行為，並決定所有國家應該不向參與恐怖主義行為的實體或
39閻學通，「變化中的世界與中國」，現代國際關係，第9 期﹙2006 年﹚，頁 9。
40UN, Consideration of the provisions of Chapter VII of the Charter, January 16, 2009, p. 8.
(http://www.un.org/depts/dpa/repertoire/2000-2003/00-03_11.pdf)
41康紹邦、宮力，國際戰略新論，頁181－182。
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個人主動或被動提供任何形式的支援，包含制止恐怖主義組織招募成員及避免向 恐怖份子提供武器，以及防止在本國領土資助、計畫、協助恐怖組織」。再者，
規定了所有國家不得資助恐怖主義；國際社會在打擊恐怖主義活動的過程中，注 意到了向恐怖組織提供資助的問題，為此，聯合國大會於1999 年 12 月以決議的 形式通過了《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》（International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism），該公約規定了一系列打擊恐怖主義 的新措施；而1373 號決議用大量篇幅的規定來制止恐怖主義，該決議規定，所 有國家應該制止和防止資助恐怖主義行為，同時將以下行為定位為犯罪，其分別 是本國國民或在本國領土內，以任何手段直接或間接及故意提供或籌募資金，以 及意圖將這些資金用於恐怖主義行為或知道資金將用於此行為，另一方面，也毫 不猶豫地凍結進行、企圖進行恐怖主義活動或參與、協助進行恐怖主義活動的個 人，以及禁止本國國民或本國領土內任何人及實體直接或間接進行、企圖進行、
協助、與進行恐怖主義活動的人提供任何資金，另外也要求確保把參與資助、計 畫、籌畫、進行恐怖主義活動、參與支持恐怖主義活動的任何人繩之以法，此外，
在涉及資助、支持恐怖主義活動的刑事調查或刑事訴訟中互相給予最大程度的協 助，包含所需的證據。42第三，完善了庇護制度，1373 號決議規定所有國家應該 對於資助、計畫、支援或進行恐怖活動或提供安全庇護所的人拒絕給予安全庇 護，其宣佈恐怖主義活動、方法、及知情地資助、策劃、煽動恐怖主義皆違反聯 合國宗旨及原則。第四，確定了處理與恐怖主義有關的難民問題的原則，它呼籲 所有國家在給予難民地位前，依照本國法律及國際法的有關規定，包含國際人權 準則，採取適當措施，以確保尋求庇護者不會計畫、協助或參與進行恐怖活動。
第五，完善了引渡國際法，1997 年《制止恐怖主義爆炸的國際公約》（International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings）規定對恐怖主義爆炸罪犯不 適用政治犯不引渡的原則，1999 年《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》
42劉正，「論安理會1373 號決議對反恐國際法的完善」，山東社會科學，第 6 期﹙2003 年﹚，頁 68—69。
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（International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism）則規 定，不得把資助恐怖份子的罪行視為政治罪犯，及對於與政治犯罪有關的罪刑或 出於政治動機的犯罪、視為財務金融犯罪而拒絕引渡或司法互助的請求，1373 號決議以過去公約規定引渡特定罪行的恐怖份子為基礎，呼籲所有國家不得以出 於政治動機為理由，而拒絕引渡被指控為恐怖份子的請求。第六，經由情報交流 向其他國家提供預警。第七，經由有效的邊界管制及對簽發身分證及旅行證的控 制，以及經由防止假造或冒用身分證及旅行證件，防止恐怖份子流動，呼籲所有 國家，找出辦法加緊及加速交流行動情報，尤其是恐怖主義分子或網絡的行動或 流動、偽造或變造的旅行證、販運軍火及爆裂物或敏感材料、恐怖主義組織使用 的訊技術及恐怖組織擁有大規模毀滅性武器所造成的威脅；另外，按照國際法及 國內法交流情報，並且在行政及司法事務上合作，以防止犯下恐怖主義行為，特 別是經由雙邊與多邊安排及協議，合作防止及制止恐怖主義採取攻擊行動。43而 正因為1373 號決議案已經大致上對於各類型的反恐行動做出規範，於是，國際 社會的反恐活動可以順勢展開，因為其不但提供了一個指引的方向，也為反恐行 動奠定了合法性基礎。
此外，聯合國成立了反恐委員會。2001 年底及 2003 年初，安理會兩次召開 外長反恐會議，就加強國際反恐合作通過了兩項行動宣言，重申譴責一切形式的 恐怖主義，呼籲國際社會在聯合國領導及協調下，恪守聯合國的反恐協議，盡一 切可能加強相互合作，合力打擊恐怖主義；會議強調各國協調行動的重要性，提 倡相互容忍及尊重，為加強國際反恐合作創造有利的環境。2004 年 3 月 26 日，
聯合國安理會又通過了第1535 號決議，在保留反恐委員會的同時，新增設一個 由反恐專家及聯合國秘書人員組成的執行理事會，為反恐委員會提供支援及諮 詢，確保反恐委員會決定的落實。44而除了設置因應恐怖主義的專門單位，聯合 國也將反恐立法列為工作重點。
43劉正，「論安理會1373 號決議對反恐國際法的完善」，頁 69—70。
44崔彥、劉漢鵬，「當前國際反恐怖鬥爭新動向及其對國際關係的影響」，頁18。
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911 事件發生後，聯合國針對恐怖活動興盛態勢，加快反恐立法進程，在 2002 年4 月通過並生效《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》。2004 年 10 月，安 理會以15 票一致通過 1566 號反恐新決議，強化國際反恐行動。2005 年 1 月，
聯合國反恐委員會召開特別會議，敦促世界各國嚴格執行1373 號決議。45此外，
2005 年 4 月中，第 59 屆聯合國大會一致通過了《制止核子恐怖主義行為國際公 約》（International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism），同 時，敦促191 個聯合國成員簽署及批准這項公約。該公約是聯合國第 13 個國際 反恐公約，也是聯合國自從911 事件之後表決通過的第一個國際反恐公約。該公
2005 年 4 月中，第 59 屆聯合國大會一致通過了《制止核子恐怖主義行為國際公 約》（International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism），同 時，敦促191 個聯合國成員簽署及批准這項公約。該公約是聯合國第 13 個國際 反恐公約，也是聯合國自從911 事件之後表決通過的第一個國際反恐公約。該公