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第肆章 911 事件後中、美之反恐合作
聯合國是國際社會進行國際反恐合作的重要平台之一，各國藉此管道進行反 恐立法的工作，對於反恐的各種立場、想法也在此進行交流。相較於美國，中國 特別重視聯合國的反恐功能與角色，因此其相當重視聯合國所通過之反恐議案，
並據此作為國際反恐合作的根據。另一方面，中美之間的反恐合作，便是以聯合 國通過的反恐國際規範為基礎，據此，雙方在政治、經濟、情報及司法領域進行 不同程度的合作。
第一節 聯合國之重要反恐議案及中、美之回應
聯合國作為當今國際社會最有權威的政府間國際組織，其各種決定都將對國 際社會造成相當程度的影響。因此，聯合國所通過的各種反恐議案，除了成為各 國採取反恐行動的方針外，也對其行動作出了相應的規範，也因此讓反恐行動在 一定的秩序範圍內進行。
一、聯合國的國際反恐地位
綜合目前恐怖主義活動屢禁不止的現象進行分析，靜態的國際性禁止法律規 範或宣言的倡導，只是打擊國際恐怖主義犯罪的前提，無法建立完整的適用體 系，只有端賴國家間的積極合作，才能形成懲治國際恐怖主義活動的嚴密法網。
另外，單純的打擊恐怖活動不僅無法徹底根除恐怖活動的產生、發展的根源，其 反而會強化各種矛盾，形成許多打擊恐怖活動的負面效應，因此，在打擊恐怖活 動的同時，還要注重預防，而這就需要一個統一的組織來進行協調，及調配國際 上各種反恐的力量與資源。而聯合國作為國際組織在打擊與預防國際恐怖活動 中，在協調各國行動、集中資源，以及分享情報與交流經驗等方面，具有其他國 際組織所無法替代的主導地位，其優點主要有4 個方面，首先，加強各國對於恐
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怖活動的認識，譴責任何形式的恐怖活動；第二，要求成員國協助其他國家打擊 恐怖活動，例如切斷恐怖組織與外界的聯繫，包含資金與武器等方面；第三，尊 重各國主權，讓主權國家自己解決其內部的事務，嚴禁持反恐旗幟干涉它國內 政；第四，在聯合國框架內建立專門的反恐機構，統一協調各國的反恐行動，及 時掌握恐怖分子的動向，避免或減少損失。1聯合國作為當今涵蓋世界範圍最廣 的國際組織，因為自二次世界大戰後一直存在至今，其行為已經對於國際社會具 有一定的代表性及合法性，於是，其對於反恐所做的一切決議，也將成為國際社 會成員實行反恐活動的國際規範。
二、聯合國反恐立法進程
聯合國的反恐歷史自 1960 年代開始，關於反對恐怖主義的各種公約、決議 陸續推出，並逐步形成了反對恐怖主義的國際機制。聯合國大會自從1972 年以 來，每年都要討論打擊國際恐怖主義的措施，至2008 年年初為止，聯合國已經 通過了17 項專門的反恐法案。911 事件後，聯合國許多部門的工作都與反恐相 關，其中安理會的反恐委員會及秘書處的反恐執行局是兩個最重要的職能部門。
聯合國已經將國際恐怖主義列為人類社會在21 世紀面臨的最嚴峻的挑戰之一，
反恐成為聯合國維護國際和平與安全的新的重大挑戰及任務。2另外，聯合國的 反恐立法，亦將為國際反恐行動提供合法性及行動規範，讓反恐活動不致於破壞 既有的國際秩序。
1972 年，第 27 屆聯大首次討論國際恐怖主義問題，此次大會通過了反對恐 怖主義的第3034 號決議，並成立了一個由 35 個國家組成的「國際恐怖主義問題 特設委員會」，其職能是就產生國際恐怖主義的根源及防止國際恐怖主義的措施 進行研究及探討。1976 年，第 31 屆聯大決定設立「起草反對劫持人質公約的特 設委員會」，該委員會起草了《反對劫持人質國際公約》（International Convention
1何東輝、李寅春，「談懲治國際恐怖主義犯罪的立法及合作」，新疆警官高等專科學校學報，第 2 期（2004 年），頁 48－49。
2于海、沈紹嶺，「聯合國在打擊恐怖主義中的作用」，滄桑，第1 期（2008 年），頁 83。
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Against the Taking of Hostages）的草案，確定了劫持人質的定義、公約的適用範 圍及各締約國對劫持人質罪行的管轄權限等問題。1979 年 3、4 月間，「國際恐 怖主義問題特設委員會」舉行工作會議，通過了一項報告草案，主要內容涉及國 際恐怖主義根源、反對國際恐怖主義的措施及建議等方面，1979 年 12 月中，聯 合國大會通過了由特設委員會起草的《反對劫持人質國際公約》。3而在1981 年 第36 屆聯合國大會上，特委會呼籲所有國家履行其國際法義務，以制止組織、
煽動、協助或參加內亂行為，或在別國從事恐怖活動，或者默許在其領土進行導 致恐怖事件的策劃行動，同時採取適當的措施以消除國際恐怖主義，例如協調國 內法及國際法，以便防止在本國領土內策劃及進行不利於他國的各種行動，另 外，交換有關防止及反對國際恐怖主義的各種情報，簽訂專門條約或在雙邊條約 內置入有關引渡及對國際恐怖份子起訴的特別條款。此外，制定國際公約，把同 類公約的條款載於新的公約，包含1977 年對 1949 年 8 月 12 日，《日內瓦公約關 於保護國際性武裝衝突受難者的附加議定書》（Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of
International Armed Conflicts (Protocol I), 8 June 1977.）內關於反對殖民統治的條 款；另外，大會及安理會為消除國際恐怖主義的起因與問題，注意到一切可能引 起國際恐怖主義、國際和平與安全的情況，並且在可能的情況下適用《聯合國憲 章》（United Nations Charter）裡的相關條款。4整體而言，1980 年代以前，並沒 有特別針對恐怖主義制定公約或者推出專門的議案。
在1985 年 12 月初舉行的第 40 屆聯大會上，會議一致通過 40／61 號決議，
譴責任何人在任何地方，犯下的一切恐怖主義行為、方法及作法均為犯罪行為。
同年12 月中，安理會也一致通過第 579 號決議，譴責一切劫持人質及綁架的行 為，要求立即釋放一切人質及被綁架的人士，無論其在何地及被何人所拘留；當 時的聯合國秘書長德奎利亞爾（Javier Pérez de Cuéllar）稱這兩項決議，顯然是
3馬勇，「試論聯合國在國際反恐鬥爭中的作用」，青海社會科學，第4 期（2005 年），頁 10。
4佈施，「打擊恐怖主義的重要一環—國際反恐怖立法」，國家安全通訊，第4 期﹙2002 年﹚，頁 39。
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在盡可能廣泛的規模上處理一個具有全球意義的問題的一個重大步驟。1987 年 12 月 7 日，聯合國大會正式通過反恐怖主義決議，再一次把任何人在任何地點 所從事的恐怖主義活動譴責為犯罪，並決議要求所有國家採取有效而果斷措施，
以加快並最終徹底消除國際恐怖主義。1989 年 6 月安理會第 635 號決議案中首 次提及「意識到恐怖主義行為對國際安全的影響」，這展現了安理會已經開始注 意恐怖主義對整體的國際和平及安全的影響。5而基於聯合國對於恐怖主義威脅 的認識及留意到其對於國際和平的影響，也反映出國際社會已經開始重視恐怖主 義的發展。
1994 年 12 月，聯合國大會通過了《消滅國際恐怖主義措施宣言》（Declaration on Measures to Eliminate International Terrorism），譴責了一切形式的恐怖主義活 動，認為恐怖主義活動無論發生在何處，由何人所為，都是不可辯護的犯罪；該 宣言要求各國及國際社會採取有效的措施，以消滅國際恐怖主義。1997 年 12 月 中，第52 屆聯合國大會決議通過了《制止恐怖主義爆炸事件的國際公約》
（Convention to Suppress Terrorist Bombing），它是人類歷史上第一個專門打擊恐 怖主義爆炸活動的國際法律文件，聯大促請所有國家簽署、批准、核准或加入該 公約，此加強了在預防、遏制、消除恐怖主義方面的國際合作。此外，聯合國反 毒品及犯罪辦公室也開始了預防恐怖主義的工作，它向許多國家提供反恐諮詢與 技術支援。1999 年 10 月，聯合國安理會一致通過了由俄羅斯起草的決議案，決 定譴責一切形式的恐怖主義，其呼籲所有國家全面履行一系列的國際反恐公約，
該決議要求各國採取的措施包含，經由雙邊及多邊合作來防止及打擊恐怖主義活 動，對所有策劃、募資支持，或者從事恐怖活動的人不給予庇護，並確實將他們 逮捕、起訴或者引渡，同時，展開司法合作及情報交流等方面，這是聯合國通過 的一部相當詳盡的全球性反恐法案，它首次承認恐怖主義對國際和平與安全構成 威脅，展現了聯合國對恐怖主義性質的認識有了重大的突破。61999 年 12 月初，
5馬勇，「試論聯合國在國際反恐鬥爭中的作用」，頁10。
6同上註，頁11－12。
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聯合國大會決議通過了《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》（International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism）。2000 年 9 月初，聯 合國舉行了以「21 世紀聯合國的作用」為主題的首長會議，當中將打擊恐怖主 義等跨國問題，納入聯合國維護世界和平與安全的範圍內，此展現了聯合國已經 將反恐與它在新世紀的使命相連在一起。7在911 事件發生之前，聯合國的反恐 立法已經漸趨完備，為往後的立法工作奠定了基礎。
911 事件發生後的第二天及 9 月 28 日，聯合國大會及安理會分別通過 1368 號及1373 號決議，強烈譴責恐怖暴行，同時，安理會表示準備根據《聯合國憲 章》中所規定的職責，採取一切必要的步驟，以對付911 恐怖攻擊，以及打擊一 切形式的恐怖主義，接著，安理會在9 月 28 日通過決議，要求各國採取有效措 施，切斷恐怖組織的財源。2001 年 11 月 12 日，聯合國安理會部長級會議通過
911 事件發生後的第二天及 9 月 28 日，聯合國大會及安理會分別通過 1368 號及1373 號決議，強烈譴責恐怖暴行，同時，安理會表示準備根據《聯合國憲 章》中所規定的職責，採取一切必要的步驟，以對付911 恐怖攻擊，以及打擊一 切形式的恐怖主義，接著，安理會在9 月 28 日通過決議，要求各國採取有效措 施，切斷恐怖組織的財源。2001 年 11 月 12 日，聯合國安理會部長級會議通過