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第貳章 911 事件後之國際新格局與反恐國際規範
911 事件為國際社會的安全環境投下了高度不安的因素，讓各國對於恐怖攻 擊抱持著高度緊張的情緒，於是，各國紛紛提出相應的對策，尤其不斷倡導、進 行各領域的反恐合作，也因此，這樣的反恐合作夥伴關係，讓國際社會出現了一 種新的風貌，更形成了21 世紀初期的國際新格局，各個大國之間的互動關係出 現了變化，反恐成了各大國之間的共同安全利益，而在這樣的合作氛圍下，不至 於發生立即性的大規模軍事衝突。
另一方面，各國了讓反恐行動能夠更加順利的進行，努力透過各種管道、平 台進行國際反恐立法的工作，當中包含了全球性（聯合國）、區域內的多邊政府 間國際組織（如上海合作組織、歐盟、東協、南盟、美洲國家組織），而這些反 恐立法工作也為國際反恐行動訂立了明確的反恐國際規範。
第一節 911 事件之原因與過程
911 事件引起美國內部一陣慌亂，美國人民未曾預料到國家安全會受到如此 大的打擊，而此事件亦促成了其傳統安全觀之改變，比以往更加重視國土安全。
事後，美國內部開始檢討安全漏洞、引起此事件的原因，並且在極短的時間內作 出反制的方針。另一方面，國際社會在面對美國遭此災難的第一時間的反應，普 遍提出譴責，並且展現出高度的同情心；但是，對於反恐行動的立場及美國的反 制行動出現了與美國不同調的情形。
一、911 事件的起因
1998 年 2 月，賓拉登（Osama Bin Laden）即在全球伊斯蘭陣線（World Islamic Front）發出的聖戰宣告（Jihad Fatwa）中，以美國壓迫伊拉克人民為由，鼓勵伊
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斯蘭世界的人民殺害美國人及其盟友，要求對美國發動「聖戰」。1可以說，911 事件是賓拉登所領導的蓋達恐怖組織對美國的報復性恐怖攻擊，以此報復美國在 中東政策上過度偏袒以色列以及轟炸伊拉克的軍事行動。從政治訴求而言，小布 希政府的中東政策是引發911 事件的重要因素之一，但是就深層因素來看，宗教 意識形態的衝突則是導致該組織選擇以恐怖攻擊方式進行抗爭的潛在因素；另 外，二次大戰後，雖然西方帝國主義沒落，新興的回教國家紛紛成立，但是在冷 戰對抗的格局，以及中東地區豐富原油礦藏的利益誘惑下，中東地區仍然是強權 國家所覬覦的對象，因此，回教民族在追求國家獨立、領土完整及文化與宗教尊 嚴的大原則下，不斷發動聖戰，使得中東長期處於戰亂之中，於是，包含賓拉登 在內的回教基本教義派與極端主義份子認為，西方帝國主義與資本主義必須為回 教文化、國家沒落與衰敗負起責任，而這也成了賓拉登與其他激進組織採取恐怖 手段進行聖戰的核心因素。而美國對於中東政策的轉變，則是導致911 事件發生 的導火線，小布希政府上任後，大幅修改前任柯林頓政府對以巴和談主動參與的 作法，轉而強調以巴衝突最終必須靠以巴雙方自行解決，意圖讓美國從中東的泥 濘中脫身。2誠然，促使激進組織採取恐怖行動的根本原因在於，其認為西方世 界在該區域長期進行資源掠奪，並已對該民族的生存造成巨大威脅。
二、911 事件凸顯恐怖主義的高度破壞力
恐怖主義以往被視為一種低強度的衝突，因其造成的破壞大多侷限在一定的 範圍之內，難以對一個國家造成沉重的打擊，且由於其暴力手段很容易激起社會 大眾的反感，因此其政治訴求通常難以達成，僅能製造社會的不安與混亂。然而，
911 事件改變了人們對它的看法，小布希政府更因此事件，將反恐戰爭稱為「二 十一世紀的第一場戰爭」。從戰略層面而言，以往恐怖分子使用暴力手段的目的
1Osama Bin Laden, Text of Fatwa Urging Jihad against Americans, February 23, 1998.
(http://www.mideastweb.org/osamabinladen2.htm)
2陳維富，「國際恐怖主義之硏究 : 兼論九一一事件對中美交往戰略之影響」，國立東華大學大陸 硏究所碩士論文（2002 年），頁 73－74。
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大多僅止於「警告」或「騷擾」，所製造的暴力規模很有限；然而，911 事件的 攻擊規模則超過了一場小規模戰爭，其直接造成的傷亡人數是「珍珠港事件」的 兩倍以上，已達到「戰略」效果，其已超越一場正規傳統的軍事戰爭，且能夠達 到戰略嚇阻層次。此外，911 事件也為戰爭寫下新的定義，首先，戰爭不再是國 與國之間的作戰，而是已轉化為恐怖主義與反恐怖思想的對抗，這種戰爭難以藉 由打擊特定目標而獲得勝利；第二，此事件所使用的攻擊武器是就地取材，恐怖 分子以大型客機作為武器，其造成的損害不亞於使用生化戰劑等毀滅性武器，且 更能達到「宣傳」效果，同時恐怖分子不需任何花費，便能取得這種非傳統武器，
並因此成功躲過堪稱世界上最完善的情報網。3於是，911 事件改寫了人們對於非 傳統安全的認知，恐怖攻擊的破壞力、影響力已經能夠與傳統軍事安全威脅等量 齊觀。
然而，911 恐怖攻擊事件的發生，並不代表出現新的威脅，而是凸顯出世界
上早就已經存在的一些特徵。另一方面，此攻擊事件至少改寫了4 項世界紀錄，
首先，這是有史以來規模最大的恐怖攻擊行動，並在同一時間進行多項目標襲 擊；第二，這是美國建國以來，本土首次遭受外來力量的直接攻擊；第三，這是 以最小代價換取最大效果的恐怖攻擊，它的影響層面是廣泛的；第四，美國人的 世界觀也因此劇烈改變，而且可能造成長期的影響。對於此現象，中國大陸學者 王逸舟以「911 症候群」（911 Syndrome）來形容自「越戰症候群」（Vietnam Syndrome）以來的新現象。4事實上，不但美國人對於恐怖襲擊的影響力改觀，
國際社會也因此事件比往常更加關注恐怖活動的發展。
三、911 事件讓美國向恐怖份子宣戰且改變安全觀
2001 年 9 月 11 日，美國紐約及華府遭受到恐怖份子以自殺飛機攻擊的方式，
進行恐怖攻擊，造成紐約世貿中心北樓與南樓坍塌，美國五角大廈一角被毀，一
3陳維富，「國際恐怖主義之硏究 : 兼論九一一事件對中美交往戰略之影響」，頁 79－80。
4林志峰，「911 事件對小布希政府外交政策取向之影響」，國立政治大學外交硏究所碩士論文（2004 年），頁77。
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共造成6574 人傷亡，在該事件發生後，美國總統小布希立即宣佈美國軍隊全部 進入最高戒備狀態，並下令關閉領空，這是美國史上第一次關閉領空，同時，美 國參、眾兩院於2001 年 9 月 14 日通過決議，授權美國總統小布希動用武力，以 對恐怖主義勢力進行報復。2001 年 9 月 20 日，小布希向美國參、眾兩院發表演 說，當中將911 事件界定為恐怖分子對美國發動的「戰爭」，美國即將進行得是 一場「反恐戰爭」，這場戰爭的最後目標將一直進行到所有具備全球規模的恐怖 組織被查出、制止及擊潰為止，小布希指出，美國情報網所收集的證據全部指向 由賓拉登所領導的蓋達恐怖組織網，因此，賓拉登的恐怖組織網絡以及包庇其活 動的阿富汗塔利班（Taliban）政權，將是美國首要的打擊目標，同時，也發佈「先 發制人」（preemption）的「布希主義」（Bush Doctrine）新政策。小布希在演說 中對支援恐怖組織的國家表明，「若不支持美國，就是支持恐怖分子，今後任何 國家要是繼續包庇或支持恐怖活動，美國將視其為敵對政權」。5由此可以看出，
美國在此事件後便迫不及待的要建立國際反恐統一戰線，打算將世界分成反恐及 恐怖主義兩個陣營。
冷戰結束後，美國作為世界上唯一的超級大國，自恃經濟、軍事力量及技術 的強大，毫不諱言地聲稱要「領導整個世界」，一方面，打造最銳利的矛，也就 是發展最先進的導彈，以便向威脅及挑戰其領導地位的「無賴國家」（rogue state）
或地區性大國發動進攻時攻無不克；另一方面，鑄造最堅固的盾，也就是，研製 導彈防禦系統，使任何企圖襲擊美國的導彈還未飛抵目的地，半路上就被美國的 攔截導彈擊毀，因此，長期以來，美國人一直認為，生活在美國的土地上是「絕 對安全」（absolute security）的，任何人都威脅不了美國。然而，911 事件以其突 如其來的方式、空前慘烈的後果，讓美國民眾遭受到一次前所未有的心理震撼及 打擊，徹底擊毀了「美國安全」的神話，美國成為國際恐怖主義攻擊的頭號目標。
該事件在不到兩小時的時間內，就造成3200 多人喪生或失蹤，直接與間接的經
5陳維富，「國際恐怖主義之硏究 : 兼論九一一事件對中美交往戰略之影響」，頁 76－77。
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濟損失達到數千億美元。6此事件讓美國人體認到必須丟掉「決戰境外」的預想，
於是，美國政府比往常更加重視國土安全，並為此設立了國土安全部。