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第伍章 東協憲章與區域治理─三個個案
第一節 人權問題─緬甸
2008年7月21日，緬甸批准了東協憲章，但由於其過去不良的人權紀錄和持 續軟禁反對派領袖翁山蘇姬的行為，著實引起了東協成員國間的一陣爭論。這部 在東協四十餘年來首度出現的歷史性區域憲章，列舉了東協的基本目標和原則，
並且建立了正式的權利義務和對成員國的期待。值得注意的是，憲章中包含了建 立東協人權機構的特定條款，這和現存緬甸軍政府違反人權的行為是相互衝突 的。經過高度爭議性的諮商過程後，東協成員國在2009年7月同意該人權機構最 後定調為「東協政府間人權委員會」(ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights,AICHR)，此機構並在同年10月的東協高峰會生效。然而，沒有人 能確定這個眾所期待的人權新建制能夠對緬甸的現況以及東協的區域治理帶來 何種新貌。
緬甸的人權問題可從其政治發展脈絡談起，緬甸可說是東南亞政治體制較為 專制的國家之一，自1948年1月4日獨立建國之後，只有在1948年至1962年間實施 較為民主的內閣制度，隨後旋即成為軍人專制的極權國家。緬甸於二次大戰後自 英國手中獨立後，即仿效後者的內閣制而建立起自己的政府，第一任內閣總理宇 努所領導的「反法西斯人民自由聯盟」(Anti-Fascist People’s Freedom League, AFPFL)，在國會選舉中均獲得過半議席，其就任期間大致維持內閣精神的民主 制度。十四年來，代議民主在緬甸國內蓬勃發展，在此期間緬甸籍聯合國官員宇 譚(U Thant)甚至成為首度引領聯合國的非西方籍秘書長。1然而，緬甸在二次大 戰後，國內遭逢政治紛爭及經濟蕭條，同時緬甸境內的共黨勢力及少數民族的叛 亂團體更是蠢蠢欲動，在文人政府無力平定動亂時，正給予了軍人介入政治的機 會。於是，在緬甸瀕臨崩潰之際，尼溫(Ne Win)將軍與宇努達成協議，由軍方於 1958年10月28日暫時接管政府六個月，以恢復法律和秩序。但後者在期限屆滿 時，拒絕交還政權，其後在1960年2月的國會選舉，由軍方統治的政黨受到挫敗，
只好被迫還政於民。2但民主制度的恢復並不能保證國內政治經濟的安定，軍方 遂於1962年3月2日發動政變，使緬甸正式進入了軍人獨裁統治的時代。
尼溫當政之後，即刻意破壞原有的憲政體制，成立一個由17名將領組成的「革
1 有意思的是，在宇譚任聯合國秘書長的期間，翁山蘇姬當時也為聯合國工作。參照 Alden T.
Roycee, Burma in turmoil (New York, 2008): 11-12.
2 在該次國會選舉中，由尼溫將軍所支持的社會黨不敵宇努所領導的聯合黨(Union Party)，只好 讓出政權。
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命委員會」(Revolutionary Council)，並於1962年4月30日公布「邁向社會主義的 緬甸之路」(The Burmese Way to Socialism)，作為國家的統治藍圖，同時於同年7 月成立「緬甸社會主義綱領黨」(The Burma Socialist Program Party, BSPP)，並於 兩年後解散其他所有政黨，至此緬甸正式實行個人獨裁的軍事政府。
尼溫軍政府的強權領導雖然可以暫時穩定緬甸的局勢，但內部要求改革的聲 浪不曾停歇，為獲得憲政統治基礎，尼溫自陸軍辭職，成為一個象徵性的文人領 袖，並組織一個憲法起草委員會以制定新憲，新憲於1974年1月3日正式實施，將 緬甸國號改為「緬甸社會主義聯合共和國」(The Socialist Republic of the Union of Burma)3，正式規定緬甸成為一個社會主義國家。尼溫政府雖獲得憲政統治的基 礎，但卻沒有改善緬甸國內的政治經濟問題，這些問題對其統治正當性構成相當 嚴峻的挑戰。進入1980年代時，當緬甸的鄰邦國家經濟發展頗有成效之際，緬甸 仍極度貧窮，民怨持續升高的情形之下，1988年1月4日慶祝獨立建國40週年時，
不滿及憤慨的聲音終於宣洩而出。41988年3月中旬，仰光大學的青年學子終於走 上街頭發動反政府的示威運動，但軍政府卻以武力鎮壓，並宣布關閉所有的大 學，以防止示威擴大。幾個月後，軍事當局頒布了戒嚴令，開始了赤裸裸的軍人 獨裁統治。學生示威導致了大學長達四年的關閉，在此期間，教師被迫參加一個 月的「補習課程」，以加強紀律觀念和對於政府的忠誠。1992年大學重新開學後，
學生被禁止參加任何政治活動，一般人民甚至被剝奪了居住自由5。
尼溫政府因上述事件遭受各方強烈指責，故被迫於1988年7月召開的緬甸社 會主義綱領黨(Burma Socialist Program Party, BSPP)臨時黨代表大會上宣布辭去 黨主席職務，但因突然指派山溫將軍(Sein Lwin)繼任緬甸總統及BSPP的黨主席
6，此舉使憤慨的學生和民眾再度走上街頭，後者被迫於當年8月11日辭去總統、
BSPP黨主席及國會議員等三項職務。其後，緬甸的人民議會在當年8月19日推舉 貌貌 ( Moung Moung)為總統，但這位文人總統並不能解決緬甸的混亂局勢，於 是當時的參謀總長蘇貌( Saw Maung)將軍在該年9月18日發動政變，從此建立另 一個軍事獨裁政府。蘇貌為建立其政權的正當性，於該年11月7日成立「國家法 律與秩序恢復委員會」(State Law and Order Restoration Council,SLORC)，以軍事 執政團的方式領導緬甸軍政府。蘇貌軍政府雖然在政治上採取較開放的政策，雖
3 這部新憲並規定「社會主義綱領黨」為緬甸唯一的合法政黨，緬甸將一黨專政憲法化，賦予軍 事獨裁政府合法化權力。就該部憲法所規定的政府而言，「國家評議會」(Council of State)成為國 家的最高行政機構，成員由最高立法機構的「人民議會」選舉所產生。這部新憲法的頒布並沒有 太多的行政改革，僅賦予軍政府獨裁統治的合法性。參照Lucian Pye, “The Army in Burmese Politics”,in The Role of Military in Underdevelopment Countries, John J. Johnson ed. (Princeton:
Princeton University Press, 1963): 153-160.
4 參照 Joseph Silverstein (ed.), Independence Burma at Forty Years (Ithaca: Cornell University, Southeast Asian Program, 1989).
5 仰光市近一百萬居民被迫遷居到遠離首都的七個村鎮，據稱，這是為了改善他們的生活條件，
但反對派認為這是政府對這些人的制裁，因為他們參加了學生的遊行示威。
6 山溫將軍是發動1988 年 3 月武力鎮壓事件的指揮官。
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然開放黨禁，允許各政黨的成立，但是在國會選舉期間，卻對政治反對運動竭盡 所能地予以打壓。在這些反對勢力中，最為著名的反對黨，就是由翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)所領導的「全國民主聯盟」(The National League for Democracy)7。在 這次國會大選中，「全國民主聯盟」獲得最多席次8，但緬甸軍政府為保住政權，
竟否認選舉結果，並拒絕交出政權。
蘇貌將軍在各方指責下，於1992年4月23日辭去「國家法律與秩序恢復委員 會」主席的職務，並由其副手譚瑞將軍(General Than Shwe)繼任。譚瑞並於1997 年11月15日將「國家法律與秩序恢復委員會」改組，並更名為「國家和平暨發展 委員會」(The State Peace and Development Council, SPDC)。緬甸的軍事執政團自 1988年11月雖由SLORC改組為SPDC，但其仍為由軍人控制的獨裁政府，人民要 求民主改革的呼聲從未間斷。如前所述，翁山蘇姬所領導的「全國民主聯盟」(NLD) 仍是緬甸最大的反對黨，翁山蘇姬最早於1989至1995年間遭到軍政府的軟禁，為 平息國際輿論，軍事當局試圖說服她離開這個國家，或是停止政治活動，但她都 不為所動。雖然在1995年7月，為了緩解西方對緬甸的經濟制裁，當局釋放了她，
但於2000年8月欲離開仰光首都時，再度遭到軍政府的軟禁與控制，直到2002年5 月後才獲釋。由於被認為與2003年5月在緬甸北部發生的衝突事件有關，翁山蘇 姬於5月31日再度遭到軍政府的軟禁。9直至2009年8月11日，緬甸軍政府決定延 長她的監禁時間18個月，使其無法參與2010年的緬甸大選。10
除了軍事管制之外，緬甸境內的宗教自由可說遭到更大的限制。在若干州，
已有數十萬穆斯林逃到了鄰國孟加拉，僧侶們為抗議當局的鎮壓，決定抵制緬甸 軍人和他們的家屬11，國家法律和秩序恢復委員會對境內多數廟宇進行了襲擊作 為報復。在2007年8月，物價高漲引發了由民主團體領導的示威遊行，以抗議日 趨惡化的經濟情況。軍政府監禁了許多反對人士，而佛教僧侶也開始領導示威遊 行作為回應。在一般民眾響應僧侶的情況之下，2007年9月24日仰光聚集了超過 10000名以上的人群。9月26日，軍政府開始以武力鎮壓這些遊行者。12為了因應
7 「全國民主聯盟」是在1988 年 9 月 24 日成立。
8 「全國民主聯盟」大獲全勝，贏得國會485 席次中的 392 席(佔 80%)，而蘇貌將軍所組成的「國 家團結黨」卻僅得到10 個席次。參照 James F. Guyot,“Myanmar in 1990”, Asian Survey,
Vol.XXXI,No.2, (February 1991): 209-211.
9 軍政府亦逮捕 30 多名「全國民主聯盟」的成員及查封該組織在全國各地的辦事處，同時無限 期關閉全國所有大學。
10 參照 Myanmar's Suu Kyi Ordered Back Into House Detention, Reuters, Aug. 11, 2009, http://www.reuters.com/article/topNews/idUSTRE57A04C20090811?sp=true。
11 「他們決定抵制緬甸軍人和他們的家屬，拒絕接受他們的施捨或者為他們的婚禮或喪禮舉行 佛教儀式，這種精神流放對一個佛教徒來說非同小可，這就等於剝奪他們獲得精神價值的機會，
也意味著他們在來世會投胎成畜生或進入地獄。」參照Alan Clements, Burma: The Next Killing Field (Berkelly: Odonican Press, 1992): 51.
12 「使用催淚瓦斯和煙霧彈、木棒和竹棍重擊‧‧‧超過三十人被殺。」參照聯合國人權高級 理事會，Report of the Special Rapporteur on the Situation of Human Rights in Myanmar, 9, U.N. Doc.
A/HRC/6/14.
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中有92.48%的選民贊成接受SPDC所倡議的新憲。16雖然反對團體無法阻止當局 所支持的憲政投票，他們仍拒絕認可這部新憲，並且持續敦促聯合國特使的斡旋13 其後因 Cyclone Nargis 風災的緣故延至 5/24 才舉行。“Myanmar Says Referendum Will Go Ahead in Most Of Country – Update”, Thompson Financial News, May 6, 2008,
http://www.forbes.com/afxnewslimited/feeds/afx/2008/05/06/afx4973005.html Maung Than, 2009. “Myanmar in 2008”, Southeast Asian Affairs,pp.201-202.
15 翁山蘇姬曾嫁給英國公民。參照 New Burma Constitution Published, BBC News, Apr. 9, 2008, http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/7338815.stm.
16 參照“Myanmar Formally Announces Ratification of New Constitution Draft”, People's Daily Online, May 30, 2008, http://english.people.com.cn/90001/90777/90851/6421254.html.
17 引自 U.N. Office of the High Comm'r for Human Rights, Member States of the United Nations, http://www.ohchr.org/EN/Countries/Pages/HumanRightsintheWorld.aspx.
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國的規範、1949年的「日內瓦公約」以及國際習慣人權法諸如「羅馬規約」等。
國的規範、1949年的「日內瓦公約」以及國際習慣人權法諸如「羅馬規約」等。