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第二節 東協的經濟貿易治理 壹、 東協經濟合作背景
上一節大略闡述東協憲章產生前的東南亞區域政治安全治理情形，然而政治 和經濟的發展常密不可分，當政治情勢產生變化，經濟發展必然受到影響。如 Simon Kuznets 曾提到經濟的成長，除了要有適當及良好的經濟政策之外，還須 倚賴某種適當的政治及社會機制的發展，以配合經濟發展及成長的需求。46而東 南亞的經濟成長背景正符合此情形，當東南亞國家政局不穩時，其經濟成長受到 相當的限制；當八零年代政局較穩定時，東南亞的經濟情勢就漸有起色了。
在 90 年代之前，東協區域內經濟合作事務的推展向以印尼、馬來西亞、新 加坡、菲律賓、泰國和汶萊六國為主47，這六個經濟體不論在經濟和社會層面，
諸如資源秉賦、經濟發展、歷史背景和文化皆充滿高度分歧性。然而這些國家都 有ㄧ些共同的經濟特質使東協成為聯合的經濟區域：首先，雖然這些國家多多少 少都存在政府干預的問題，它們皆為市場經濟體；其次，它們都是以外貿為導向 並且具高度的對外貿易依存度；再次；它們皆曾經歷經低度發展、貧窮和高失業 率的經濟發展歷程，故皆具有共同的經濟成長訴求；最後，除了汶萊和新加坡之 外，它們國內的經濟結構皆是多元的，仍皆有一半以上的人口從事初級產業。
而這些東南亞國家之所以會進行大規模的經濟整合可回朔至東協創立之 初，1960 年代東協組織成立的目標之一即希望強化東南亞區域內的經濟合作。
1970 年代隨著經濟發展成為東協的首要之務時，此目標漸被彰顯而出。1976 年 巴里高峰會時，與會國簽署了《東協友好宣言》，逐漸勾勒出東協區域經濟合作 的藍圖。翌年與會國建立了區域內的優惠貿易安排(Preferential Trading
Arrangement,PTA)，即「東南亞國協優惠貿易協約」(簡稱 ASEAN-PTA)以及其他 相關的配套措施如ASEAN Industrial Projects(AIP)、ASEAN Industrial
Complementation Scheme(ACS)、ASEAN Joint Venture Scheme(JVS)以促進東協區 域內(intra-ASEAN)的貿易48，這可說是東協成員國首度試圖致力於推行更高層次 的域內貿易。此宣言標幟了幾項促進東協域內貿易的措施：關稅優惠交易；政府 採購優惠；立於互惠基礎的非關稅障礙的自由化；對於特定產品的融資協助等。
1987 年召開的第三次東協高峰會議，會後六個國家的領導人49除了簽署「馬尼拉 宣言」外，共同簽署四項經濟合作文件，包括促進和保護投資協定、東協國家非
46 Simon Kuznets, Modern Economic Growt .( New Haven: Yale University Press, 1966).
47 越南、緬甸、寮國和柬埔寨紛紛於 90 年代加入東協，至 1999 年東協方成為一個包括東南亞 十國的區域組織。
48 Ariff M. et al., AFTA in the Changing International Economy (Singapore: ISEAS, 1996).
49 汶萊於 1984 年加入，成為第六個會員國。
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關稅壁壘固定和消滅諒解備忘錄、改善東協關稅優惠的議定書及修訂東協工業聯 合企業基本協定。
這些關於東南亞區域經濟合作架構的奠基性文件，皆以市場趨勢為導向，以 貿易和投資為主要形式，並以相互謀求經濟利益為目的。在此時期，由於成員國 經濟發展階段不同而產生的分歧、互補性過低、和過於依賴區域內貿易，優惠貿 易安排對於東協貿易成長的貢獻並不大，據統計截至於1990 年底，儘管其涵蓋 的項目高達15000 項之多，然而貿易額卻不到東協區域內貿易的 5%。50
至於在東協內部的金融合作建制上，為了加強內部貨幣合作，東協國家簽訂
「東協換匯協議」(ASEAN Swap Arrangement，ASA)，嘗試建立以美元為基礎的 短期流動性支援架構，對國際收支困難的成員國提供必要融通。51為了有效控管 ASA 的制度效用，東協在 1981 年開始商討成立一整合各國央行的「代理銀行」
(Agent Bank)，作為對 ASA 進行監督與評估的聯合機構。
在 1990 年代，自由貿易區成為東協經濟治理所關注的主要議題。實際上，
東協自由貿易區的構想最早是由泰國前總理Anand Punyarachun 在 1991 年 7 月 的東協年會所提出的，當時印尼提出共同關稅、新加坡提出成長三角、菲律賓提 出經濟合作條約、馬來西亞則提出東亞經濟組織等建議。52於是，1992 年第四屆 東協高峰會議產生了重大的變化，東協與會國簽署「新加坡宣言」、「經濟合作架 構協定」、「共同有效優惠關稅協定」(Common Effective Enhancing ASEAN Economic Cooperation，CEPT)，預計於 15 年內，區域內成員彼此關稅需降至 5
％到0，在 2008 年成立「東協自由貿易區」(ASEAN Free Trade Area，AFTA)，
並在隨後提前至2002 年實現。事實上東協急於訂定自由貿易區完成期限，一部 份亦是受到國際經貿大環境的影響，國際上風起雲湧的區域性經濟整合趨勢是明 顯的催化劑53，東協希望透過以限縮整合範圍的方式，型塑有利於東南亞區域利 益的種種條件。
東協區域經濟治理另一顯著的發展或許為次區域經濟合作的開展，即所謂的
「經濟成長三角區」(economic growth triangles, GTs)。自從 1980 年代開始，亞洲
50 International Monetary Fund, Direction of Trade Statistics Yearbook (1990).
51 「東協貨幣互換協議」(ASEAN Swap Arrangement，ASA)由東協創始 5 國成立，負責對短期 收支出現困難的成員提供美元融通，融通金額為1 億美元，展期支付可達 2 千萬美元，最多不得 超過4 千萬美元。融通利率則以歐洲貨幣市場利率為基礎。該流通性支援架構數額在 1978 年提 升為2 億美元，而展期支付的限額也在 1987 年提高至不得超過 8 千萬美元。
52 有關東協自由貿易區及其經濟合作的歷史背景及過程，請參考陳鴻瑜，《東南亞國家協會之發 展》(南投：國立暨南國際大學東南亞研究中心，1997 年) ，頁 108-133。
53 90 年代區域貿易整合的趨勢沛然莫之能禦，諸如在歐洲地區，1992 年歐盟單一市場成立，1993 年歐盟高峰會協議成立歐洲經濟暨貨幣同盟(EMU)；在北美地區，1994 年元月北美自由貿易區 生效；而亞太地區1994 年 11 月亞太經合會(APEC)茂物宣言揭櫫自 1996 年起逐步實施貿易自由 化，並預定2020 年完成亞太自由貿易區的目標。
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次區域主義開始勃興，Min 和 Myo(1993)將成長三角區定義為由包含三到四個以 上國家所組成的地緣上鄰近的跨國界經濟區域，用以促進對外貿易投資之不同要 素秉賦54，這種經濟合作模式逐漸成為東協成立自由貿易區下的一個特點。在過 去經濟合作歷程中，東協在推動整合上的表現成效並不如預期，不但域內貿易量 不足、產業缺乏互補性、市場現值規模亦不大，儘管在自由貿易區推動後的關稅 差異顯著，但實質影響卻相當有限，同時東協區域內各國之經濟高度同質性，泰 國、印尼、菲律賓及馬來西亞的產業都是以勞力密集的農業、輕工業與製造業為 主，因此僅有以資本與高科技密集產業為發展導向的新加坡，與其他東南亞國家 較有互補性，這也是為何新加坡與東南亞其他國家的貿易量，反而大於後者彼此 之間的相互貿易。
自從1990年8月，印尼、新加坡及馬來西亞簽署發展廖內省(Riau)經濟合作協 議，成立所謂的「南成長三角區」(Southern Growth Triangle)，東協國家就開始 積極地推動次區域性的經濟合作。除了南成長三角區外，東協已有北成長三角區 及東成長三角區55，並提出「大湄公河次區域」(Greater Mekong Subregion)的規 劃，包括湄公河所流經的六個國家 —泰國、緬甸、寮國、越南、柬埔寨及中國 之雲南，並受到亞洲開發銀行及世界銀行的關注。56值得注意的是，除上述計畫 外，泰國、寮國、越南和柬埔寨等4國又在1995年簽署「湄公河流域永續發展合 作」計畫以推動水資源開發與管理（中國與緬甸在1996 年成為其對話夥伴），
而1996 年當時的東協7國也邀集中國、緬甸、寮國與柬埔寨等國，共同通過「東 協－湄公河流域開發合作基本框架」協議，希望能強化東協與此流域國家的合 作，以便儘早落實東協自由貿易區構想。57
這些次區域的成長三角區是東南亞真正落實經濟合作的表徵，「次區域合作
54 Min Tang and Myo Thant, “Growth Triangles: Conceptual Issues and Operational Problems,” Asian Development Bank, February (1994): 1.
55 「南成長三角區」含括新加坡、馬來西亞的柔佛州(Johore)，及印尼的廖內省(Riau)；「北成長 三角區」包括馬來西亞北部的四個州，泰國南部的十四府，以及印尼蘇門達臘北部地區，1991 年由大馬總理馬哈迪所提議；「東成長三角區」則包括印尼的摩鹿加島(Malucca)、蘇拉威西 (Sulawesi)及加里曼丹(Kalimantan)，馬來西亞的沙巴(Sabah)、砂撈越(Sarawak)及納閩島、菲律賓 的民答那峨島(Midanao)與巴拉望島(Palawan)以及汶萊部分地區，1994 年由四國經濟部長共同簽 署協議。
56 聯合國經濟社會理事會早在 1955 年便提出一個共同開發水資源的「湄公計畫」，並在 1957 年成立了湄公河委員會；但因此區域長期陷於戰亂當中，該委員會工作也限於進行相關開 發研究，直到1992 年才重新由亞洲開發銀行發起建立「大湄公河次區域經濟合作」（GMS）的 計畫，同時由中國、寮國、泰國、緬甸、柬埔寨與越南等六國共組經濟合作部長級會議。其後在 2002 年更舉行了此次合作計畫的首度高峰會。迄今，「大湄公河次區域經濟合作」計畫已投入超 過20 億美元的資金，其中亞洲開發銀行便佔了 10 億美元，至於航運與鐵公路網等交通建設則 是目前重點所在。參照趙洪，〈面向21 世紀的瀾滄江-湄公河次區域合作〉，《南洋問題研究》，4 期(2002)，頁 6-7；王勤，〈湄公河次區域合作的特點與前景〉，《南洋問題研究》，4 期(2003)，頁 9-10。
57 Mya Than and Carolyn L. Gates, ASEAN Enlargement: Impacts and Implications. (Singapore:
Institute of Southeast Asian Studies, 2001): 142.
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成長區」（或稱成長三角）的規劃，可以說是東協國家重新思考經濟合作的規模，
並同時甄酌經濟合作所涉及的政治與社會過程，因而形成的一套加速區域整合步 調的微型區域合作策略。58與世界其他地區的成長次區域相比，東南亞國家成長 三角區的發展動力受到外資極大的影響，亟需多國籍企業在次區域中投資生產，
進而增加整體的對外貿易量。且希望透過此區域所蘊含的比較優勢，建立起一個 分工、合產與增效的生產模式。此外，成長三角除了必需發展相關基礎建設之外，
進而增加整體的對外貿易量。且希望透過此區域所蘊含的比較優勢，建立起一個 分工、合產與增效的生產模式。此外，成長三角除了必需發展相關基礎建設之外，