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第壹章 緒論
第一節 研究背景與目的 壹、研究背景
國際社會本身就是一個無政府狀態，但這並不表示國際社會是一個無序的社 會。在以民族國家為行為者的西伐利亞體系下，透過主權國家的相互談判、協商、
合作，制定共同條約與規範，構築了一套國際治理運作規範。鑒於全球事務日趨 複雜，不同行為者間的互動愈趨緊密，在現今的時代中，參與權力運作的角色已 不僅限於國家，相互依存已經逐漸取代了主權獨立，現下似乎沒有任何一個國家 可以真正進行「排他性」的統治。誠如前聯合國秘書長蓋里(Boutros Boutros-Ghali) 在1992 年所言：「絕對與排他的主權時代已不合時宜。」1
雖然二次戰後似為「國際主義」或是「全球主義」2的全盛時期，然而由於 戰後兩強對抗、民主與共產集團對峙的國際格局，使聯合國維持和平的功能及其 全球主義的理想無法實現。相對於強調國界擴展的「全球主義」，另一波強調分 權、分散和分解，限制國界的「區域主義」也逐漸生根。
區域主義（又稱地區主義）是二戰後興起的區域合作理論和實踐的總稱，是 一定地區內若干國家為維護本國及該區域利益而進行國際合作與交往的總和3， 強調以國家為主導所推動的整合運作模式，以產生一個功能性的區域認同4。冷 戰期間壁壘分明的政治版圖，使得區域合作得以開始在全球各重要地理板塊上進 行。對於國際政治而言，區域主義的定義極為廣袤，包括廣義的區域合作安排到 區域制度的肇建，以及更深層的區域整合均是區域主義研究的範疇。
區域治理（Regional Governance）可說是近代國際關係發展的重要環節。區 域治理的起源與區域問題的複雜性有關。全球各區域板塊，特別是亞非拉地區在 歷史、地理、民族、宗教、社會文化背景等方面存在著巨大差異，這使區域整合
1 Boutros Boutros-Ghali, An Agenda for Peace (New York: United Nations,1992): paragraph 17.
2 James Rosenau 曾在 1996 年發表一篇題為“Dynamics of Globalization”的重要論文。文中他列 舉了幾種全球化的同義表述：世界社會、國際化、國際主義、普遍性、全球主義、全球性。參照 James Rosenau, “Dynamics of Globalization: Toward an Operational Formulation,” Security Dialogue, September (1996).
3 Richard E. Baldwin, “The Causes of Regionalism,” The World Economy 20(1997): 864-865.
4 Ngai-Ling Sum, Globalization, Rrgionalization and Cross-Border Regions (Houndsmills:
Palgrave,2002):50-76.
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帶來許多困難，而治理是解決當代國際關係中各相鄰民族國家間的多種問題與糾 紛的解決途徑。因為國家無法獨自解決日趨複雜的跨領域問題，從而使得國家必 須要透過合作的方式來建立區域層級的合作制度。相關制度在國家的授權下，旋 即成為解決區域共同問題的主要行為者。5
區域治理和全球治理(Global Governance)6兩者本質上趨同，像是在治理議題 上，所針對的客體都是單一主權國家所無法獨立解決的跨領域性問題；在行使權 威的主體上：兩者皆屬多行為者參與的體系，參與對象從國家、政府到非政府組 織、跨國公司、公民運動、甚至媒體等等。7兩者最主要的差別恐怕只在於施行 的範疇不同，一個位於全球層次；另一個則是在區域或是次區域層次中。簡言之，
區域治理的運作過程也如同全球治理一般，處於國際無政府狀態中，唯「區域」
所涉及之範疇遠不及「全球」或「國際」的規模；區域相關成員除了在地理位置 上彼此相鄰外，在人文、社會與經濟方面的背景亦較相近。在治理客體上，特別 是亞太平洋地區早期多著重於安全事務的合作，這也可以反映於當時的國關研 究。81997-98年的亞洲金融危機後改變了此態勢，區域決策者漸強化彼此間的經 濟聯繫，不論在貿易或金融方面，新的治理模式逐漸萌芽。
除了歐洲以外，東南亞向來被視為另一個長期經營區域整合的領域。一九六 零年代以前，由於東南亞地區的多元性和多樣性使然，東南亞的區域主義仍不甚 興盛。數百年來，西方各主要殖民大國在此割據統治更加劇了此區各國間的差異 性。在1940 至 1950 年代當時，由於種種原因，東南亞還不具備產生區域主義的 環境和條件，儘管如此，加強該區區域主義的努力並非沒有出現，部分東南亞國 家(印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國等五國)自 1960 年代以來便致力於 小型、小規模的區域交流與合作，並於1967 年 8 月 8 日，簽署《曼谷宣言》（ASEAN
5楊昊，〈區域治理的制度邏輯〉，《理路》，1 期 (2005 年)。
6「全球治理」至今仍缺乏一個可被廣泛接受的界說，究其原因，或許在於全球治理與全球化概
念一樣，存在著許多價值上的爭議。一般而言，聯合國「全球治理委員會」（Commission on Global Governance）的定義最受到關注。該委員會在 1995 年的報告中，對全球治理做了如下相關的界 定：「治理是各種或公或私的個人和機構，在處理他們的共同事務的諸多方式的總和。它是使相 互衝突或不同利益得以被調和並採取聯合行動的持續過程。它包括了有權迫使人們服從的正式機 構和規章制度，也包含了非正式的各種安排；而前述這些機制，均基於人民和機構的同意或符合 他們的利益而被設置。」這個定義顯示，過去以國家為中心的國際治理機制開始走向多重中心 (multi-centric)的全球治理機制。
7國內學者張亞中以聯合國「全球治理委員會」對全球治理的定義為基礎，從「全球治理」行使
權威的主體，區分出兩個群組。其一是由國家與國家所組成的主體，為「民族國家家族」
（nation-state’s family），包括了國家、國際組織，以及其他國際建制；另一類是由非國家機構所 組成的「跨國性次政治團體」（transnational sub-political group），包括了 NGOs、各種公民運動、
多國籍公司、全球資本市場，以及全球大眾傳媒等。參照張亞中，〈全球治理：主體與權力的解 析〉，《問題與研究》，4 期 (2001)，頁 1-24。
8 在此時期，區域研究的國關理論多植基於現實主義或新現實主義的研究途徑，而這些現實主義 思為主導的結果之一就是在研究領域首重安全議題，較忽略政治經濟學的研究。參照Amitav Acharya and R. Stubbs, “Theorizing Southeast Asian Relations: an introduction,” The Pacific Review 19(2006): 125-134.
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Declaration; Bangkok Declaration），成立東南亞國家協會（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN）(簡稱東協)，至此東南亞的區域主義開始蓬勃發展。東 協成立宗旨為加強各會員國家的經濟成長、社會進步、文化發展及區域和平與穩 定。東協的發展是一個相當漫長的歷程，且歷經各種內部外部的變化9，目前的 東協已成為一個功能多元化、包羅區域內所有國家的區域國際組織。
東南亞的區域整合運動可說是起步甚早，相較於其他整合機制，以往的整合 模式既缺乏組織章程作為導引，也未設置任何超國家協調機制，對於運作規範亦 未有完整的說明，取而代之的是一種相互尊重、協商一致的鬆散結合。儘管此種 型態著實使東協發展較為緩慢，然在顧及大多成員國意願以及為弱小國家提供保 護的前提下，東協區域整合進程尚不至於功敗垂成。尤有進者，此種運作模式實 導源於東南亞區域發展的環境現實：首先是東協各國發展程度差異甚大，因此需 要研擬出一套「同中存異，異中求同」的模式；再者東協各國經濟多具極大的對 外開放性，此種型態使得這些國家在與國際社會成員往來時具較大的彈性。然 而，東協若要由一個鬆散的組織往緊密團結之路進行，一份具有強制性與約束力 的「憲法文件」勢必不可或缺。於是，東協憲章便在此一背景下應運而生。
2007 年是東協成立 40 周年，也是東協發展史上具有里程碑意義的一年，因 為東協最終通過賦予其正式法律地位的整合政治性綱領文件《東協憲章》
(ASEAN Charter)。它將為東協成員國設定未來合作的規則及規範，並規定東協 的新決策機制。
事實上，《東協憲章》的制定歷經了五個階段：2004 年 11 月，東協領導人 簽署《永珍行動計劃》（Vientiane Action Programme, VAP），正式將制訂《東協憲 章》列為東協的一個目標；102005 年 12 月，東協領導人簽署《建立東協憲章的 吉隆坡宣言》（Kuala Lumpur Declaration on the Establishment of the ASEAN Charter），並指定一個由10 人組成的「關於東協憲章名人小組」（Eminent Persons Group (EPG) on the ASEAN Charter）負責為憲章的制訂提供建議；112007 年 1 月，
東協領導人確認了「名人小組」提出的關於制訂《東協憲章》的具體建議（Report of the EPG on the ASEAN Charter），同時簽署了關於制訂《東協憲章藍圖宿霧宣 言》（Cebu Declaration on the Blueprint of the ASEAN Charter），並指定一個由 10 人組成的「高級別特別小組」（High Level Task Force）負責起草憲章文本；122007 年7 月，「高級別特別小組」向東協外長會議提交憲章草案；2007 年 11 月 20 日，
9所謂內部的變化係指東南亞區域內的各項政治、經濟、及安全因素的變化，而外部變化係指來
自東南亞地區以外的因素。參照吳祖田，〈東南亞國家協會組織之發展與回顧〉，《問題與研究》，
8 期 (1988 年)，頁 35-48。
10參照東協官方網站，《永珍行動計劃》
http://www.aseansec.org/VAP-10th%20ASEAN%20Summit.pdf。
11參照東協官方網站，《建立東協憲章的吉隆坡宣言》http://www.aseansec.org/18030.htm。
12參照東協官方網站，《東協憲章藍圖宿霧宣言》http://www.aseansec.org/19257.htm。
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東協領導人在新加坡簽署《東協憲章》。各國簽署憲章之後，分別交由各自的國 會核准。最終在2008 年 12 月，東協各國終於完成憲章之批准程序，也開啟了新 憲章下的區域合作和治理機制。
理論上，在東南亞區域治理的範疇中，東協憲章的構建有助於強化東南亞各 國的政治凝聚力、加速區域經濟整合進程、加強東協人民的區域共同體認同意 識，並且在明確的遊戲規則下規制該組織的決策過程。如此一來，在制度面，東 協人民安全將得到保障，法律得到尊重，特別是這一切均須仰賴法治(rule of law) 來實現；且各國政治領導人對其行爲向人民負責；另外決策過程亦具有政治透明
理論上，在東南亞區域治理的範疇中，東協憲章的構建有助於強化東南亞各 國的政治凝聚力、加速區域經濟整合進程、加強東協人民的區域共同體認同意 識，並且在明確的遊戲規則下規制該組織的決策過程。如此一來，在制度面，東 協人民安全將得到保障，法律得到尊重，特別是這一切均須仰賴法治(rule of law) 來實現；且各國政治領導人對其行爲向人民負責；另外決策過程亦具有政治透明