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第肆章 東協憲章建構過程及內容探析
第一節 東協憲章制訂過程
四十餘年來，東協向來以鬆散、非正式的形式推展東南亞區域事務的合作，
缺乏一份正式的憲章以及組織法臚列出其組織架構、基本原則規範、以及成員資 格等制度安排。雖然這樣的一份正式法律文件付之闕如，僅立基於1967年的《曼 谷宣言》，東協在這些年間大抵上仍能成功維繫區域和平，在政治、經濟和安全 等層面使原本深具歧異的各成員國能夠秉除成見、存異求同，並且營造這些鄰近 國家人民間的團結意識。因此，東協自成立之始至冷戰期間之作為，皆能達到其 宗旨目的且能有效運作。
然而，現存的環境發展變化卻對東協作為一區域組織的角色產生了考驗，地 緣政治環境的變遷、新經濟勢力的崛起、以及所涉議題性質漸趨於跨國性，諸如 傳染病、環境災害、恐怖主義等挑戰皆促使東協成員國重新評估合作層級以及組 織本身的組成、效能、和功能。有些人認為東協所通過的決議雖然在技術上約束 著各成員國，但組織本身缺乏課責性；也沒有一中央機構和法律框架，驅使成員 國服膺於組織的決議；同時該組織架構中也未含一強而有力、法制化的制度化機 制以解決糾紛，更批評現存的東協秘書處是相當弱勢的決策機構。1於是，制訂 一份區域憲章的構想便逐漸在此論辯過程中醞釀出來。
2007年11月在新加坡舉行的第13屆東協峰會，揭示了東協成立四十週年的到 來，同時該年也是1997年金融危機爆發後十週年。東協國家不但已經從此震撼中 復原，還建構了一份在制度上具有轉折性的法律文件─《東協憲章》，希望藉此 使東協在政治安全、經濟以及社會文化等面向，成為更具整合性、植基於規範的 共同體，並促進其制度性能力諸如爭端解決機制和國際法上的法人地位。
而更為重要的是，憲章尋求建立一個「以人民為導向」的東協，希望強化民 主、善治、法治等原則並促進人權以及一些基本自由。其中包含人權機構的肇建，
以及決策機構制度和職能上的強化，準備將東協整合為一個類似歐盟的超國家組 織。如同峰會東道主新加坡總理李顯龍表示：「為使東協更強大，我們必須加速 並深化區域整合，東協憲章是我們開展這個過程的重要步驟。」2
1 Rodolfo Severino, “Framing the ASEAN Charter:An ISEAS Perspective”. In Rodolfo Severino ed., Framing the ASEAN Charter. (Singapore: ISEAS, 2005): 3-5.
2請參見:《Opening Plenary Remarks by Prime Minister Lee Hsien Loong at the
ASEAN Summit》(2007)〈The 13th ASEAN Summit Singapore 〉。網址:http://www.41amm.sg/amm/
index.php/web/press_room/13th_asean _summit_document_archive/speeches_statements/opening_p lenary_remarks_by_prime_minister_lee_hsien_loong_at_the_asean_summit_9am。
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建立區域憲章的理想，最早是由菲律賓外長在1974年5月的第7屆東協部長會 議中提出。1974年5月，菲律賓在雅加達舉辦的第七屆東協部長級會議(ASEAN Ministerial Meeting,AMM)中，建議東協應該規劃一部憲章，以提高東協實際功能 及組織結構的法制化程度。當時與會的各國外長均同意將這項提議，並指示東協 常設委員會(ASEAN Standing Committee)進一步研究相關方案，同時亦薦請成員 國應就此憲章議題給予建言。然而，仔細研究菲國這份創意建言的後續發展，可 以得知自1974年之後的歷屆東協部長級會議中，均未見延續研擬區域憲章的相關 討論，更遑論進一步研議憲章內容與推行途徑。3由此可見，這項建議在當時並 未獲得區域國家的支持；因此，一直延宕到三十年後的2004年6月，《東協憲章》
的提議才在第37 屆東協部長會議中，重新被提起。
2004年6月，在雅加達的第三十七屆東協部長級會議(AMM)中，各國部長 正式同意建立一部《東協憲章》，並表示《憲章》的設計將能促進區域發展的 深化整合。從該次會議發表的聯合宣言中，東協各國同意藉由發展東協憲章，重 申東協既有的一些原則規範，特別是東協各成員國在確保對於彼此主權和領土完 整的相互尊重；人權的促進和保護；政治穩定的維繫；區域和平和經濟進程的發 展；最後則是強調深具效率和效能的制度性框架的建立。4此次部長級會議所發 表的聯合宣言雖然僅為東協部長口頭上認可的政治宣示，但可謂近期討論東協憲 章的一個開端。
在同年11月的第10屆東協高峰會中，與會各國承續在部長會議的宣示，並重 申發展東協憲章的必要性。在此次峰會中，各國領袖並指示各國部長、資深官員 以及東協秘書處持續發展東協憲章的工作，同時評估東協既有機制的運作，包括 使東協各層級舉行的常規會議更具制度化且更具效率、強化秘書處在促進東協合 作實行的功能。5一年後的第11屆峰會不僅重新鞏固了東協憲章的重要性，並進 一步將其與東協共同體的概念緊緊相連。此峰會的重要措施為簽署建立東協憲章 的法律文件─《建立東協憲章的吉隆坡宣言》，該宣言體現了東協憲章以及東協 共同體所體現的基本原則、目標及宗旨，並且同意建立一「名人小組」(Eminent Persons Group,EPG)對於東協憲章制定的方向以及性質給予建議。此外，此宣言 並敦促各成員國部長建立一個「高層級任務小組」(High Level Task Force)，植基 於《吉隆坡宣言》和「名人小組」的決定研擬東協憲章。6
「名人小組」的成員由東協各國領袖指派，其中包含來自十個國家中備受
3 楊昊，〈新憲章規範下的東協區域主義：回顧與展望〉，《台灣東南亞學刊》，1 期(2008)，頁 155。
4詳細內容可參考：第三十七屆東協部長會議聯合宣言，http://www.aseansec.org/
16192.htm。
5詳細內容可參考：第十屆東協峰會主席宣言，http://www.aseansec.org/16631.htm。
6引自《建立東協憲章之吉隆坡宣言》，http://www.aseansec.org/18030.htm。
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國內外認可的傑出、崇高地位人士7，其主席為馬來西亞前副總理Tan Sri Musa Hitam。而該小組的職責在於評估東協往昔的制度發展成就，並就區域合作的各 種優缺點，以及現階段東協與其成員國之需求（如東協原則、加強整合的領域、
國際法人格、有效衝突解決機制等），進行國內諮詢、區域公民社會與各方代表 諮詢，以及公眾資訊等各方意見的匯集，以為《憲章》的初稿提供建言。8「名 人小組」總共召開過八次會議，並將公民社會的聲音納入報告書中。其中，該小 組不但諮詢了「東協跨國會組織」(the ASEAN Inter-Parliamentary
Organisation,AIPO)，也和私人企業代表及學界代表共同諮商，又其曾經派遣特別 的任務小組至布魯塞爾和歐盟的領袖及官員舉行會議，希望借鑑歐盟的經驗作為 其在研擬憲章報告書的素材。整體而言，來自於產、官、學界的各樣建議，都成 為名人小組在研擬《憲章》報告書時的重要參考依據。而「名人小組」構思的產 出結果，將成為日後高層級工作小組(HLTF)研擬憲章的依據。
2006年在吉隆坡舉行的第39屆東協部長會議中，各國外長重申研擬《東協憲 章》的重要性，並決議在年底的名人小組建議報告出爐後設定草擬憲章小組。而 2007年的第12屆東協峰會中，與會領袖發表了《東協憲章藍圖之宿霧宣言》，承 認東協必須要以強大的制度以及對建立共同體而言更務實的政策，來鞏固區域整 體的發展，以管理來自於區域整合、全球化、經濟成長以及新科技所帶來的挑戰。
此外，宣言中並授權指派草擬《憲章》的高層小組著手籌劃，並明訂相關議 程。而眾所期待的《東協憲章》名人小組報告書(Report of the Eminent Persons Group (EPG) on the ASEAN Charter)，亦在同時遞交予峰會。在這份長達55頁的 報告書中，名人小組首先推崇東協既有的一些原則規範，並指出這些原則應該被 反映於新憲章的內容中，其中包括強化民主價值、善治、拒絕非憲政或非民主程 序下的政府更易、尊重基本自由；透過東協經濟共同體的建構促進東協的繁榮和 回復力；透過互助或區域合作促進對於非傳統安全和跨疆界的挑戰，同時遵守不 干涉內政的傳統政策；透過故有文化遺產、教育、公民社會的參與強化東協認同；
顯現實現東協共同體至最終東協聯盟的決心。又報告書中也重申建立東協共同體 的重要性，並指出欲達成此目標所需努力的方向，諸如增加資源流動以縮短發展 差距、認真承擔義務、強化東協組織效能、更具效率的決策機制、建立以人民為 導向的東協等。
7名人小組的成員由東協各國領袖指派，其中包含來自十個國家中備受國內外認可的傑出、崇高
地位人士，譬如汶萊外交與貿易部長Pehin Dato Lim Jock Seng、柬埔寨總理顧問與最高國家經濟 委員會的主席Aun Porn Moniroth、印尼前外交部長 AliAlatas、寮國前副總理 Khamphan
Simmalavong、馬來西亞前副總理 Tan Sri MusaHitam、緬甸公民服務選擇與訓練團主席 Than Nyun、菲律賓前總統 Fidel V.Ramos、新加坡副總理 S. Jayakumar、泰國前副總理兼外長
KasemsamosornKasemsri、越南前副總理兼外長 Nguyen Manh Cam。相關資料請參考：名人小組 名單，http://www.aseansec.org/18033.htm。
8名人小組工作項目參照，http://www.aseansec.org/18060.htm。
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l C h engchi U ni ve rs it y
而此份報告書還可分為三大部分：第一部分大致回顧了東協建立四十年來的 發展歷程，以及近期建立東協共同體的進程，並在最後形容現階段的東協正面臨 關鍵的轉捩點，包括內外環境的遞嬗以及所面臨的挑戰與日俱增，故導引出建立 新憲章的需求。第二部分則提出了建立東協憲章的幾個重要方向，其中包括：
(一) 恪遵東協既有基本目標及原則：這些共通原則銘記於東協的基本文件中，如 曼谷宣言(1967)、ZOPFAN(1971)、TAC (1976)、ASEAN Concord (1976)、Bali Concord II (2003)，以及其他國際組織或國際會議中獲東協認可的基本原則。
(一) 恪遵東協既有基本目標及原則：這些共通原則銘記於東協的基本文件中，如 曼谷宣言(1967)、ZOPFAN(1971)、TAC (1976)、ASEAN Concord (1976)、Bali Concord II (2003)，以及其他國際組織或國際會議中獲東協認可的基本原則。