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第三節 東協憲章下的治理模式
壹、憲章下的東協組織架構與決策機制
如同其他國際組織一般，東協也具有既定的組織架構以實行其目標和目的。
在新憲章尚未制定前，東協已由原先1967年的一個部長級機構(Annual Foreign Ministers Meeting)擴大為28個部長級機構和132個資深官員委員會和工作小組，
一年大約需召開750個與東協相關的大小會議。這些組織架構隨著東協成員國數 目、規模、能力的變遷與發展擴增，因此一些人將以往的東協組織形容為「大而 無當之物」，批評東協組織架構過於繁雜且有時在職能上疊床架屋。
因此，不論是名人小組所提出的憲章藍圖或是最終定案的憲章正式版本，皆 提出新的結構改革計劃。除了增加三個共同體理事會外，現在亦設立一個由外長 所組成的東協協調理事會(ASEAN Coordinating Council,ACC)，希望藉此強化東 協的協調能力與執行效率。質言之，以往的東協高峰會著實需要一個跨越共同體 理事會和部門部長的協調機制，因此這項新的機構被視為是一個確保高峰會和跨 部門連結網絡運行得當的基礎建設。除了擔任協調委員會的委員之外，東協部長 仍需負責以下職務：東協政治安全共同體下的部門部長會議；東協區域論壇的各 成員國代表；東南亞非核區委員會的東協各成員國代表；在憲章第七章的規定之 下，外長也被賦予監督東協外部關係行為的責任。因此，東協各國外長的權能確 實大幅增長。
同時，東協中央決策機構的職權亦在憲章中得到強化，自1976 年秘書處成 立以來，1992 年東協高峰會議首次決定優化和強化東協的組織框架，尤其是東 協秘書處。高峰會議給予靠唯賢得以任用的秘書長以發動、建議、協調和執行東 協活動的更大權力，東協領袖也同意將確保以公開錄用原則和秘書處代表所有東 協國家的原則招募東協秘書處的專業職員。儘管已擁有擴大了的授權，但是在實 踐中東協秘書長的功能和權威，遠未達到執行聯盟擴展且體現成員國的共同價值 觀的目標，諸如：使其成員國的共同價值觀得以具體化、推進區域經濟整合、有 效地應對日益增加的跨國問題的挑戰、確保其成員服從約束性合法條款的規定、
支持部級機構及東協輔助機構新增加的功能等。因此，東協秘書長應成為一個更 加團結的聯盟和一個具有清晰地區身分的個人化身。34在新憲章的規制下，秘書 長除了執行一般日常業務之外，亦能參加和東協相關的高峰會議、共同體理事 會、東協協調理事會等會議，且對外參加與對話國的會議，並代表東協組織本身 發表觀點和立場，並且在相關部長級會議的授權下，代表東協對外談判，因此秘 書長可說是實際參與了東協的決策程序，而非僅具單純的事務官角色。
34 “Framing the ASEAN Charter: An ISEAS Perspective”, (Singapore: ISEAS, 1985) : 6-9.
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另外，新憲章也增加了東協高峰會開會的次數和決策與爭端解決方面的權 限，但大抵上仍是重述高峰會應有的權責，並未具體陳列出實質的制度規範和服 從機制。且峰會召開前，峰會領袖亦會在先前舉行聚會，可見高峰會仍看重東協 方式的人情聚會，將來解決重要問題時，「人治」將可能是很大的因素。這也使 人憂心東協高峰會是否會如同以往一般，對於各種爭議不直接進行仲裁或付諸制 度程序處理，造成一些亟待解決的問題遭到擱置。因此，很難想像東協高峰會將 能在服從機制的議題上起著決定性作用。尤其2007 年新加坡峰會中，峰會領袖 雖然譴責緬甸軍政府的行為，卻不允許聯合國特使Ibrahim Gambari 在峰會上針 對緬甸問題作報告，顯示出即使在憲章簽署後峰會仍然無法妥善解決此議題的窘 境。上述事件顯示出峰會處理緬甸問題的無力，也道出東協成員國對於「不干涉 內政原則」的堅持，35雖然名人小組報告曾提及要「校準」若干諸如不干涉內政 原則的區域規範，但在憲章的最後版本中卻重新確認了不干涉內政原則及其他既 有規範的重要性，並增加了「強化諮詢」在區域合作進程中的角色。
另一方面，更為重要的是東協既有的決策機制─共識決，隨著東協憲章的法 典化而強化，故東協欲建立可信的執行機制的任何舉措將可能會嚴重受損。憲章 中如此陳述：「當共識決無法達成時，東協高峰會得依此做出特別決定」，其中 缺乏任何清晰的條款表明該種特別決定如何達成，是經由多數決亦或其他投票方 式決定令人不無疑問。諮商和共識原則的確認實質上促進了最小公分母(the least denominator)的一致性，並且留給某些頑強的會員破壞共識建立過程的空間，無 論如何，這對於名人小組報告以「東協減X」取代一致共識決的建議都是一種挫 敗。因此，憲章中堅守共識決的原則，某種程度上將否定任何試圖建立制裁或服 從機制的努力。但就另一方面來說，堅守共識決也微幅修正了關於經濟協定所採 用的「東協減X」或「2加X」型式。「東協減X」的決策型式在東協憲章簽署前 就已被實行，此種制度原理容許了些許的彈性參與─諸如在成員國尚未準備好 時，給予延緩他們參與經濟協定與承諾的選擇權。然而，目前仍無法確定此種合 作型式將有助於或減損東協實現經濟共同體願景的努力。
而東協組織架構在以往為人詬病的缺點之一，即是由龐大的官僚體系所統 制，缺乏反映人民基本利益的民選代表治理之，因此產生了「民主赤字」的問題，
即使在新憲章中也並未見適當的修正和調整，舉例而言，批評者指出在憲章中並 未針對跨國會議會予以授權，亦未賦予其正式地位。36
另外，像是名人小組提出成立特別基金以促進資源流動性並縮短成員國發展
35 若東協峰會允許聯合國特使在峰會上作報告，緬甸民主問題就會演變成區域安全問題，緬甸 軍政府一貫強調緬甸問題為內政問題。
36 請參照 Barry Desker,“Where the ASEAN Charter Comes up Short",the Straits Times, 18 July 2008.
但來自東協內部卻反映出不同的聲音，如Tommy Koh 便指出並非所有成員國國內皆設立國會，
因此跨國會議會並不能代表所有東協成員國。
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差距的提案，最後未獲制憲小組青睞、憲章中並沒有任何驅逐或中止那些不遵守 憲章規範的成員國的相關條款、撤回名人小組原先在報告書中對於東協「聯盟」
(Union)的定位、以及憲章中並未提及人權機構的細節等，皆使這部令東協國家 引以為豪的區域憲章遭受了各種質疑和批評。特別是東協組織的整合歷程和治理 模式常被和歐盟相互比較，從憲章的內容觀之，嚮往著如歐盟組織般發展的東協 最終欲邁向一個「聯盟」之路似乎長路漫漫。
壹、新憲章下的爭端解決與服從機制
東協內部自憲章發布之前，對於將東協轉化為一個更植基於規範的組織即具 有極高的期望，特別是名人小組報告中建議構建諸如制裁或懲罰的相關措施37， 故憲章中缺乏任何有效的服從機制就成為東協共同體不同部門間的爭論重點。若 沒有任何明確具有法律拘束力的條款，用以使成員國服從或訴諸可信的爭端解決 機制，東協將無法落實大多有效的措施及那些經由成員國同意的區域安排。就目 前的制度設計而言，無論是秘書長或秘書處皆無法擁有委任授權這種服從機制的 權限。憲章所提供的，反而是將此類燙手山芋交由高峰會決定。38由此可見，在 不久的將來，東協服從機制的實踐很可能仍屬成員國的自願性質居多，主要經由 說服與議價的過程促進成員國的義務和承諾。
另外，憲章關於爭端解決機制的議題亦引發了一些討論。東協各成員國在歷 史上皆經歷了外部強權所標榜的炮艦外交，自然不希望重蹈覆轍。憲章第1條第1 項標幟了：「東協存在的目標在於維繫和促進區域和平、安全與穩定，並進而強 化該區域的和平價值。」為了達到上述目標，成員國間應具備一些和平解決爭端 的手段和方法。就國內法而言，爭端或衝突的解決可透過談判、協商、或是仲裁 試圖調和歧見，或是將爭端交付法院審理。而這些原理也可反映在憲章的爭端解 決方法中，憲章第22條第1項指出：「成員國應致力透過對話、諮詢、協商和平 解決爭端。」東協成員國同意在任何時間爭端國皆可透過訴諸斡旋、調解、仲裁 等方式解決問題，或是請求東協秘書長和主席擔任上述角色。憲章中關於強化東 協秘書長和東協主席的規定即表明：「東協主席或秘書長可應要求對於爭端提供 斡旋、調解、仲裁」。值得一提的是，高層級工作小組中亦曾有關於是否賦予前 兩者未經請求變執行上述職能的權限39，最終仍決定由爭端當事國提出請求而非 主動地涉入或影響前者的意願。這也反映了東南亞成員國在處理爭端議題的貫有 思維，他們認為若干涉或介入爭端當事國的糾紛之中，很可能無助於爭端的解決 甚至將事態惡化。
37 名人小組尚更進一步建議「中止成員國的特權和豁免」，見 EPG 報告，頁 31。
38 參見《東協憲章》第七章第 20 條第 4 項。
39 Ibid.: 71-72.
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然而，由於未解決的爭端最終仍須交由高峰會作決定，前述條款僅提供一中
然而，由於未解決的爭端最終仍須交由高峰會作決定，前述條款僅提供一中