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第叁章 東協憲章締結前之東南亞區域治理
第一節 政治安全治理 壹、東協的政治安全觀
東協成立迄今已四十餘年，在其區域整合的進程中，大抵都脫離不了以「安 全」為主軸的區域主義活動。東南亞安全區域主義的形成包含多方面的複雜背景 和原因，冷戰時代東南亞國家的安全憂患、地緣政治、殖民歷史背景以及多元分 歧的文化社會等因素，決定了東南亞區域主義的濫觴必然為一種安全區域主義。
東協於1967年8月成立，並發表《曼谷宣言》，正式取代於1961年組建的「東 南亞國家聯盟」。東協雖然成立於冷戰期間，其成立目的似乎刻意避開政治及安 全議題，而聚焦於經濟、教育文化和科技交流等方面。1然而，它本質上實屬一 具有濃厚政治色彩的區域組織。2隨著國際環境的遞嬗：1969年「尼克森主義」
的出現、蘇聯和越南互動日趨密切之下，顯示西方大國對於東南亞的戰略保護傘 已逐漸削弱，故東協國家體認到建立區域自主性的重要。是以以馬來西亞為首的 東協國家提出了「東南亞中立化」的訴求，1971年11月，東協五國外長共同簽署 了《吉隆坡宣言》，正式提出「和平自由中立區」的構想，誓言使東南亞成為一 個不受外力干擾的中立區，排除其他大國對於東南亞地區任何形式的干預，故該 年的吉隆坡會議通過了《東南亞中立化宣言》(Zone of Peace,Freedom and
Neutrality,ZOPHAN)和《東南亞非核區》(Southeast Asia Nuclear Weapons Free Zone,SEANWFZ)。此一構想包括兩方面含義：一方面要求區域外大國不與宣布 中立的東南亞國家結盟，不在其國土上駐軍或以其他方式干涉其內政；另一方面 該區域國家不得與大國結盟或為其提供軍事基地。此一構想既反映了東協國家在 安全方面聯合自主的主觀意願，同時也是東協對區域外大國安全保護信任度降低 而自身又缺乏能力的無奈表述。而1976年東協各國領導人簽署的《東南亞友好合 作條約》以及《東協國家和諧宣言》皆為東南亞區域化進程中的重要里程碑，在 此和平解決東協成員國間衝突的規範和模式初步被構建起來。
對於東協國家來說，它們對於「安全」的看法和ㄧ些已開發國家如北美、西 歐所強調的軍事安全和戰略考量有所不同。3危及國家生存的主要威脅，不僅只
1請參照東南亞國家協會網站，《曼谷宣言》第二條：http://www.aseansec.org/1212.htm
2 李光耀後來也回憶道：「當初各國就是位支持政治目標、穩定和安全而聯合起來的。」Nicholas Tarling, Regionalism in Southeast Asia: To Foster the Political Will (London: Routledge, 2006):134.
3 已開發國家的國家肇建是立基於民眾與政治菁英對於政治架構與理念的共識，並接受現行的國
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於來自外在的軍事攻擊、金融風暴等問題，反而是發自內部的安全問題。對於ㄧ 些開發中國家，特別是剛從殖民宗主國手中宣告獨立的國家中，執政者或是執政 當局面對最大的安全威脅，多來自種族分歧、國家合法性與正當性等層面，諸如 軍事政變、群眾暴動與政治分歧皆為東協國家所關切的政治安全問題。特別對於 新興獨立國家來說，政權鞏固是建立民族國家的首要任務，若一國國內政權無法 和平地維繫和轉移，這種屬於一國國內的政治動亂往往會影響區域安全，甚至殃 及國際社會的安全。
然而若要探究東南亞區域安全的特性，除了個別國家國內的安全考量之外，
同時區域內行為者的互動也是不容規避的課題，唯有在兼顧外在情勢變化與內部 既有安全觀，才能清晰勾勒出東南亞區域安全的輪廓。
有別於傳統安全概念以軍事戰略為主，尋求國家生存的權力政治思維，現今 對於國家產生威脅來源的界定已朝向更廣義的「綜合性安全」概念。相較於西方 主要大國倡議的安全概念，東協核心國家所採取的「綜合性安全」，包含的層次 更為廣泛。東南亞綜合性安全觀的提出，不但有其歷史背景、印尼與馬來西亞等 大國的居間推導以及東協組織的擴大化皆發揮了推波助瀾的功效。4
「綜合性安全」的概念最早在 1970 年代中後期由日本政府正式提出，作為 其安全政策的理論依據。大體而言，「綜合性安全」具有幾項特點：首先，在議 題範疇上，嘗試將安全涵蓋的範圍擴及非傳統軍事安全層面，政治、經濟、軍事、
社會、文化等皆為其關注的面向；其次，在行為者方面，強調以國家為主的多元 行為者推動區域安全的角色；復次，在運作模式上，主張以建設性的預防政策，
透過加強互動合作，以維繫區域和平；最後，在分析層次上，注重國際、國家、
國內等三個層面，並特別側重區域的角色。質言之，此種安全概念承認在一個相 互依存的世界中，主權國家追求與維繫安全的能力受到了限制，並且確認當前安 全問題的高度複雜性，因此安全威脅多源於非傳統因素，且可能同時體現於不同 的層次。5
「綜合性安全」雖然在亞太地區受到重視，但體現於東協國家和日本兩個不 同的國家則有所差異。一般認為，大多數東協國家的安全政策多為內部取向；日 本則完全是向外導向，二者各自代表開發中國家與已開發國家所面臨的不同安全 情境。而東協的綜合安全觀源於1960年代印尼所提出的「國家活力」(national
家意識形態與組織結構，服膺於國家中央權威所建立的原則規範。故這些國家擁有國家存在的正 當性與合法性，政權交替或轉移並不會危及國家存在的根本。
4 陳欣之，《東南亞安全》(台北：生智，2003 年)，頁 33。
5 IvanicaVodanovich,“Comprehensive Security and Development: An Ambiguous Relationship,” in No Better Alternative: Towards Comprehensive and Cooperative Security in the Asia-Pacific, David Dickens ed. (Wellington:Centre for Strategic Studies, 1997) :17-18.
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resilience)6概念，此一概念最早由印尼軍方視為一整體的安全政策理念，它是對 該國既存的政治、經濟動亂所做出的反應。7而對「國家活力」(national resilience) 做出較完整解釋的為印尼前總統蘇哈托，1970年5月他在訪問馬來西亞時提及：
「『國家活力』的內在意義是指：有能力保證國家會進行必要的社會變遷，
但是仍能在脆弱的狀態下維持自己的認同；外在的意義是指，當外來的威脅出現 時，有能力去面對之。因此『國家活力』涵蓋一國整體發展的所有組成分子的強 化，包括意識型態、政治、經濟、社會、文化及軍事領域‧‧‧‧‧‧。若每一 成員國發展出它自己的『國家活力』，一個『區域活力』就可能逐漸浮現，如此 一來所有會員國就有能力去及體解決它們的共同問題，並照料彼此未來及共同福 祉。」8
因此，以安全的方法論而言，此一概念十分接近綜合安全觀，在其看來，安 全是多緯度、多層次的複合概念。對內能夠建立意識形態和認同、滿足人民的基 本需求與期待；對外則能夠因應所有外部的威脅。此種安全思維認為國家安全問 題的根源不在於外部威脅的強弱，而在於國家內部本身是否有能力應付內在威脅 對於國家安全所造成的破壞，此種內部威脅通常無法和該國國內社會經濟情況分 離。如馬來西亞前總理馬哈蒂便強調非軍事威脅對於國家安全的殺傷力：
「安全不僅僅是軍事能力，國家安全是無法與政治穩定、經濟成功與社會和 諧相分離的。少了這些，世界上所有的槍砲也不能防止一國被其敵人所征服，有 時在未發一槍一彈的情況下，敵人遂可達其目的。」9
除了印尼、馬來西亞對於東南亞綜合性安全觀不遺餘力的推動之外，「綜合 性安全」也體現於東協組織內以及東協和其他東南亞區域國家間的關係上。早先 在1994 年東協區域論壇(ASEAN Regional Forum,ARF)在曼谷召開的第一屆會議 時，與會國已正式決定對「綜合性安全」概念進行研究，包括非軍事層面如經濟 和社會面向等，並且認同此概念應為亞太安全中的一項特色。10而在區域層次 上，象徵著冷戰時期第二軌道外交，為促進區域安全合作而成立的亞太安全合作 理事會(Council for Security Cooperation in the Asia-Pacific,CSCAP)在其 1993 年於
6東協將印尼文的Ketahanan Nasional 翻為 National Resilience。在中文上或有學者譯為「國家彈 力」、「國家活力」、「國家抗御力」。
7 較為有趣的是「國家彈性」的概念由於被認為與蘇哈托政權相關，在現今的印尼反而很少被提 及。
8 David Irvine,“Making Haste Slowly: ASEAN from 1975,” in Understanding ASEAN, Alison Broinowski ed. (London: Macmillian, 1982): 40.
9 Speech by Mahathir Mohamad at the First ISIS National Conference on National Security, July 1986, at ISIS (Malasia), Kuala Lumper；cited from Muthiah Alagappa ed, Asian Security Practice: Material and Ideational Influences (Stanford: Stanford University Press, l998): 624-625.
10 《ASEAN》，〈Chairman’s Statement the First ASEAN Regional Forum Bangkok, 25 July 1994 〉，
http://www.aseansec.org/3621.htm.
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吉隆坡召開的成立大會上，明訂其下成立四個工作小組11，其中之一即為「綜合 性暨合作性安全工作小組」(CSCAP Working Group on Comprehensive and
Cooperative Security)。CSCAP 並於 1996 年所發布的第三份備忘錄「綜合性暨合 作性安全概念」，對於「綜合性安全」做出明確的界定：「綜合性安全意指在國內 和國外範圍中，針對所有的領域(個人、政治、軍事、社會、文化、環境)追求永 續的安全，特別是透過合作的方式為之。」12
綜上所述，東南亞的綜合性安全觀呈現幾個特性：
第一，東南亞的「綜合安全」本質上屬於一內向性的安全觀，認為國家內部 安全是安全區域保障的基石。13東協國家多為從殖民國手中獨立的開發中國家，
其成員國國內的宗派、種族權力分配的不平等，已成為執政者的安全困境。若執 政者未能在國族肇建的過程中定紛止爭，並且尋求制度化的機制解決，可能會引 爆原有蟄伏的政治不滿，進而成為推翻執政者的洪流。特別是在東南亞國家中，
執政者和軍隊往往成為一種利益共生體，軍隊往往成為左右政治穩定的一股很大 的勢力，因此軍事政變在這些國家的政治發展過程中一直沒有絕跡。而這種注重
執政者和軍隊往往成為一種利益共生體，軍隊往往成為左右政治穩定的一股很大 的勢力，因此軍事政變在這些國家的政治發展過程中一直沒有絕跡。而這種注重