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始嶄頭露腳。Heribert Dieter認為，首先，傳統安全威脅的程度相較以往降低許多；
再者，亞洲金融危機更使成員國體認到經濟的不穩定相較於安全威脅重要許多；
再次，東亞經濟的緊密整合使得東南亞區域國家不僅在生產貨品或資金流動的聯 繫上更加深化。46近來《東協憲章》中有關「東協經濟體藍圖」其目標訂在2015 年以東協十國為基礎，成立一個類似歐盟的單一市場，彼此間貨物、服務、投資、
勞動人力和資本自由流通，整體提升東協國家的經濟成長和就業機會，代表東協 國家在區域經濟治理的進程上又向前邁進一步了。
綜上所述，區域治理基本上是一個「理想型」的概念，置於不同的區域裡會 存在著不同的展現形式。不過區域治理有些問題亟待處理，例如藉由非國家行為 者對於區域事務的積極參與，能凸顯區域共同問題的重要性，但若從行為者的互 動關係分析，治理的主體以及治理方式就必須更加予以釐清。而當區域內行為者 增加而議題範疇更為廣袤時，集體共識的凝聚亦隨之困難、治理效率亦會隨之緩 滯。此外，集體行動背後所隱含的公共財、及其伴隨的搭便車(free rider)與外部 效益問題，將直接衝擊區域治理的有效性。
對於東協國家而言，其過去長間經營的互動模式與習慣、或是價值規範即 構成區域治理模式的基礎或核心，而在這些核心基礎上如何運作、行為者間如何 互動、如何化解爭端，這些都是區域治理所需檢驗的經驗範疇。
第二節 東協憲章與東南亞區域治理相關文獻
在回顧東協憲章構建過程的相關文獻之前，筆者擬先簡要闡述東協成立四十 餘年來所推動的區域合作與區域治理進程。在1960年代，區域主義在東亞開始蓬 勃發展，各種區域性的國際組織應運而生。特別是在1967年，東南亞地區印尼、
馬來西亞、新加坡、泰國與菲律賓等五國籌組東協，相關國家希望透過東協的建 立確保國家間的互動與合作，並加速經濟、文化與社會的跨國交流，以建立一個 穩定且和平的東南亞。依據「曼谷宣言」(Bangkok Declaration)，東協成立是為 了維繫東南亞地區的穩定與和平、促進經濟成長與社會進步，在各國紛紛加入 後，至此經過三十幾年的努力，東南亞地區的所有國家都納入在東協的體系之 下。而後在四十年餘年的發展歷程中，東協推行在政治、社會、文化、經貿等方 面的區域合作，尤以經貿方面的成果累積如東協自由貿易區(ASEAN Free Trade Area,AFTA)、東協加三(ASEAN Plus Three ,APT)等經濟合作項目最受矚目。
此外，自1990年代起東協國家亦開始倡議新的共同體理念，諸如1997年所提 出《東協2020願景》(ASEAN Vision 2020)，希望在2020年時，能將東協塑造成
46 Heribert Dieter, “Changing Patterns of Regional Governance: From Security to Political Economy? , ” The Pacific Review 22(2009): 73 – 90.
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以歷史、文化遺產及共同區域認同而連結的「東協共同體」。2003年10月7日，東 協在第九屆「東協高峰會議」(ASEAN Summit)發表了「峇里第二協定」(Bali Concord Ⅱ)，該宣言中清楚揭櫫東協國家促進區域整合的決心及該組織未來發 展的方向：即在該宣言的概念架構下，東南亞國家將致力建構一個具有「動態性、
一致性、彈性以及整合性」的東協共同體，而此一共同體將立基於三個重要的支 柱－「東協安全共同體」(ASEAN Security Community, ASC)、「東協經濟共同體」
(ASEAN Economic Community, AEC)、「東協社會文化共同體」(ASEAN
Socio-Culture Community, ASCC)。翌年在第十屆東協高峰會上，與會各國通過以 深化區域整合、縮小發展差距為目標的「永珍行動綱領」（Vientiane Action Programme, VAP），成為指導東協2004年至2010年經濟、政治和安全合作的新「六 年計畫」，並建立東協發展基金（ASEAN Development Fund, ADF），以推動該綱 領和各項行動計畫的實施。這些發展顯示出東協亟欲晉升至區域內全面整合階 段，以及在區域中扮演重要角色的企求。
至於2007年11月簽署通過的《東協憲章》，可謂促進東南亞區域整合的一項 重要制度設計，希望透過此部區域憲章的肇建加速該區域的經濟與政治的整合，
並指導東協區域的合作路徑方向及建立區域的合作平台。它意味著東協組織和成 員國攜手致力於建立區域共同體的發展，以「區域建構」(regional building)47的 途徑來達到建立東協區域成為一個穩定、繁榮與和平的東協共同體，並得以因應 來內、外環境的挑戰。而這份研擬一年、各方引頸期盼的憲章藍圖報告，已在該 年年底轉化成規範東協國家互動、深化區域制度化發展的基礎。在2009年的今 日，《東協憲章》使有40年歷史的東協擺脫鬆散的機制，為形成具有約束力的區 域性組織提供法律框架，可以讓東協成為更具影響力的組織，而透過內部經濟整 合，可以強化東協的競爭力。而這正是後金融危機時期東協區域合作的發展特色:
建立一個穩定、繁榮與和平的東協共同體。
2007 年的東南亞國家協會第 12 屆領袖峰會（ASEAN Summit），以及該年 年底在新加坡召開的第13 屆峰會，乃是東協推動區域共同體計畫、落實制度深 化的關鍵轉折。該年在菲律賓宿霧舉辦的領袖峰會，除了揭櫫《2015 年前加速 建構東協共同體之宿霧宣言》（Cebu Declaration on the Acceleration of the Establishment of An ASEAN Community by 2015），以示各國對區域整合計畫的 決心之外；眾所期待的《東協憲章》藍圖建議報告，亦由馬來西亞前副總理Tan Sri Musa Hitam 為首的名人小組（EPG）48，呈送領袖峰會。各國領袖在《東協 憲章藍圖之宿霧宣言》（Cebu Declaration on the Blueprint of the ASEAN Charter）
47 Amitav Acharya , Constructing a security community in Southeast Asia : ASEAN and the problem of regional order ( New York : Routledge, 2000).
48 有關《東協憲章》名人小組報告書正式內容，請參照東協檔案:《Report of the Eminent Persons Group on the ASEAN Charter 》(2006)，〈The 12th ASEAN Summit Philippine 〉
。網址:http://www.aseansec.org/19247.pdf （2007/3/6）。
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中，指示將成立一個高層工作小組（HLTF）著手憲章的起草，而這份新區域憲 章則在該年底的新加坡峰會中問世。
2007 年 11 月 18 日至 22 日，東南亞國家協會按照計劃召開年度系列峰會，
其中第13 屆東協領袖會議中，東協領袖簽署了《東協憲章》與東協經濟共同體 藍圖（ASEAN Economic Blueprint），期使東協在 2015 年之前成為貨物、服務、
投資、技術性勞工和資本自由流通的地區。
《東協憲章》是經過多次的磋商和諮詢後才確定的成果，其確立了東協的目 標、原則和地位。其中目標是維護並加強該地區和平、安全與穩定。保持該地區 無核武化，支持民主、法制和憲政，為東協居民提供公正、民主與和諧的和平環 境。在經貿方面則致力於經濟整合建設，構建穩定、繁榮和統一的東協市場和生 產基地，實現商品、服務和投資自由流動，促進商界人士、技術人才和勞動力的 自由往來；增強合作互助，在本地區消除貧困，縮小貧富差距。加強開發人力資 源，鼓勵社會各部門參與，增強東協大家庭意識。
而《東協憲章》的基本原則是繼續堅持不干涉內政的基本原則。強調尊重各 成員國的獨立、主權、平等、領土完整和民族特性；堅持以和平手段解決紛爭；
不干涉成員國內政；就涉及關係東協共同利益事宜加強磋商機制，依照東協條約 和國際慣例解決紛爭，棘手問題將交由東協高峰會議協商決定。至於地位是《東 協憲章》對各成員國具有約束力，賦予東協法人地位。
在整體的組織架構上則令東協高峰會議為東協最高決策機構，每年舉行兩次 會議。東協成員國領導人在峰會上決定有關東協整合的關鍵問題，決定發生緊急 事態時東協應採取的措施，任命東協秘書長。設立4 個理事會，其中一個由外長 組成，負責協調東協重要事務，另外3 個分別負責政治安全、經濟整合和社會文 化事務；每個理事會各由一名副秘書長負責。成立一個人權機構，致力於改進本 地區人權狀況。其他則是憲章將英文定為東協的工作語言，並規定每年 8 月 8 日為「東協日」，並對東協旗幟、徽章作出相關規定。49
然而《東協憲章》看似內容完善且深具遠見，學者卻質疑這些「新」的概念 建構物，倒也未必具有新意，僅僅把種種舊的內容彙集，並賦予一個新名稱罷了。
如華府智庫「戰略暨國際研究中心」（Center Strategic and International Studies, CSIS）的遠東事務專家 Ralph A. Cossa(2008)便指出，制訂憲章對於東協區域整 合來說僅踏出了一小步，好比「舊瓶裏裝的仍是舊酒」（same old wine in the same
49 相關分析整理自《東協憲章》正式版本。請參考東協檔案:《Charter of the Association of Southeast Asian Nations》(2007)〈The 13th ASEAN Summit Singapore 〉
網址:http://www.aseansec.org/21069.pdf（2007/12/5）。
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old bottle），了無新義。50Cossa 認為在新憲章制定後，東協在表面上將更似組織 完善的國際組織，然東協對緬甸立場彰顯現行及未來制度的可能無效。緬甸鎮壓 和平示威的民眾與僧侶引發多國的譴責，在經過輪值主席國新加坡、泰國等國家 斡旋後，為了讓緬甸也能順利共同簽署《東協憲章》，原本各界期待憲章會對會 員國有更大約束力的條文則有了妥協。亦即，《東協憲章》沒有懲罰會員國或將 會員國逐出組織的條文，僅具有「舌頭」，擁有譴責、批評的道德影響力，但未 必有「牙齒」，即具體的制裁條款以懲罰不遵守憲章規範的會員國。
而學者 Barry Desker(2008)則指出，在東南亞衝突區域衝突管理方面，東協 憲章並未制訂有效的爭端解決機制，憲章中規定涉入爭端的會員國可在任何時候 訴諸調停、斡旋或和解，或可請求東協秘書長或主席擔任前述工作，原則上強調 依照東協各條約、宣言與國際慣例以解決爭端，無法解決的棘手問題則交由東協 高峰會議決，為爭端的解決留下了相當大的餘地，且顯示了更多的彈性，避免將
而學者 Barry Desker(2008)則指出，在東南亞衝突區域衝突管理方面，東協 憲章並未制訂有效的爭端解決機制，憲章中規定涉入爭端的會員國可在任何時候 訴諸調停、斡旋或和解，或可請求東協秘書長或主席擔任前述工作，原則上強調 依照東協各條約、宣言與國際慣例以解決爭端，無法解決的棘手問題則交由東協 高峰會議決，為爭端的解決留下了相當大的餘地，且顯示了更多的彈性，避免將