從東協憲章看東南亞的區域治理 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學外交學系碩士論文. 指導教授：黃奎博博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 從東協憲章看東南亞的區域治理. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 研究生：沈時芃撰中華民國九十九年四月. v.

(2) 謝辭「旅人啊！前面沒有路；路是人走出來的。」季辛吉《大外交》歷經一年的時間，這本論文終於在日以繼夜努力不輟的狀態下完成。這篇篇幅長達十餘萬字的碩士論文不僅為筆者的碩士生涯劃下句點，亦象徵著在政大多年歲月的一個重要里程碑。回首在政大校園的這些日子裡，特別要對指導教授奎博師的寬容與厚愛，表達最誠摯的謝意。不論是在身為外交系學生的四年裡亦或碩士生涯擔任老師的研究助理時，每當遭遇挫折感到煩悶和無助之際，老師總是不吝給予關懷和建議；同時，若沒有老師的引介和協助，筆者也很難赴東協秘書處順利完成訪談，令其後的寫作內容更趨於完備。. 政治大感謝兩位口試委員：陳鴻瑜老師和楊昊老師。陳老師可說是國內東南亞區域立研究的權威學者，能邀請老師擔任口委實屬筆者莫大的榮幸。而楊昊老師不論是 ‧. ‧ 國. 學. 在一開始擬定論文題目和架構乃至於其後的寫作過程中，皆給予許多建議和提點。. al. er. io. sit. y. Nat. 另外要特別感謝外交系的諸位老師們對於筆者多年來的照顧與提攜，特別是李明老師自筆者初進外交系之始，便時時予以關照和愛護。而昔日同窗好友們的陪伴和鼓勵，也是筆者一路走來重要的支持力量。. n. 最後，無庸置疑地，最感謝的還是我的家人們。長久以來，你們總是相信並支持我的選擇。過去從來未曾想過，如今才發現，其實很喜歡和你們一起生活。你們使我的生命變得完滿，讓我覺得被愛被需要。因此，最後把這份感恩獻給家人。. Ch. engchi. 時芃，謹誌於 2010 年 6 月. i. i n U. v.

(3) 目次 Abstract......................................................................................................v Keywords: Regional Governance, ASEAN, ASEAN Charter ..............v 第壹章緒論 ..............................................................................................1 第一節第二節第三節第四節. 研究背景與目的...................................................................................... 1 研究問題與研究方法.............................................................................. 6 研究範圍與研究限制.............................................................................. 9 研究架構與章節安排............................................................................ 13. 第貳章相關文獻回顧 ............................................................................14 第一節區域主義與區域治理............................................................................ 14 第二節東協憲章與東南亞區域治理相關文獻................................................ 33 第三節小結........................................................................................................ 38. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第叁章東協憲章締結前之東南亞區域治理 ........................................42. ‧. 第一節政治安全治理........................................................................................ 42 第二節東協的經濟貿易治理............................................................................ 58 第三節東協社會文化治理................................................................................ 70. sit. y. Nat. 第肆章東協憲章建構過程及內容探析 ................................................79. n. al. er. io. 第一節東協憲章制訂過程................................................................................ 79 第二節東協憲章內容探析................................................................................ 92 第三節東協憲章下的治理模式...................................................................... 100. Ch. en chi. i n U. v. g ........................................... 110 第伍章東協憲章與區域治理─三個個案第一節人權問題─緬甸 ................................................................................... 110 第二節領土爭端─泰柬寺廟爭端 ................................................................... 120 第三節南海爭端.............................................................................................. 128. 第陸章結論 ..........................................................................................139 附件一：東協三大共同體下的部門機構 ............................................150 附錄二：與東協相關的重要區域機制 ................................................153 參考文獻 ................................................................................................155. ii.

(4) 圖表目錄表次表 1、東協衝突管理原則以及在基本文獻中的相應表述....................................... 51 表 2、歷屆東協區域論壇及重要議題列表............................................................... 53 表 3、金融危機後由東協主導的東亞經貿整合計劃............................................... 65 表 4、東協名人小組報告書暫定憲章章節安排....................................................... 83 表 5、東協高層級任務工作小組(HLTF)的憲章制定過程 ...................................... 87 表 6、東協會員國批准及交付東協憲章狀況表....................................................... 91 表 7、憲章組織架構版本比較表............................................................................... 96 表 8、南海鄰近國家主張與相關作為..................................................................... 129 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 圖次圖 1、東協認同的形成過程圖................................................................................... 73 圖 2、名人小組建議的東協組織架構圖................................................................... 85. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(5) 從東協憲章看東南亞的區域治理中文摘要東協憲章對於東南亞許多國家而言，代表著東協整合過程中的重要里程碑。自創立的四十一年來，東協終於產生了一部能使其實質成為「植基於規範和人民導向的」法律主體。該憲章著實制定規範並賦予東協成員國和該組織法律人格，更重要的是，其標誌了「對於基本自由的尊重、人權的保護以及社會正義的提升」等原則。該憲章更呼籲一人權機構的肇建，俾使每一成員國恪遵憲章的規範。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 然而，不幸的是，該憲章未能概括針對未遵守憲章原則規範會員國的制裁條款，且對於將賦予人權機構多少權力以制定規範亦懸而未決。而東協會員國遵行已久的「不干涉會員國內政」原則，更使此情況變得更加模糊難明。因此，本文將針對東協憲章及其所建立的區域治理模式進行分析，並探究東南亞國協區域治理下所面臨的矛盾與難題。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 整體而言，新憲章中的各種建議、改革嘗試與區域整合方向儘管極具前瞻性；然而，若始終不願意清晰地面對東協區域內的各種實際問題，區域新憲的法律效力與規範能力，將備受質疑；甚至，亦將無助於區域共同體的實質建構。. Ch. engchi. 關鍵詞：區域治理、東南亞國協、東協憲章. iv. i n U. v.

(6) Southeast Asian Regional Governance Under the ASEAN Charter Abstract It is true that for many in South East Asia, the ASEAN Charter is a milestone. For the first time in its 41-year existence, ASEAN has a constitution which can potentially lead it to be "a rule-based and people-oriented" legal entity. It even indeed sets out rules for the ASEAN members and gives the organization legal personality. More importantly, it enshrines the principles of "respect for fundamental freedoms, the promotion and protection of human rights and the promotion of social justice". It also calls for the establishment of a human rights body to ensure that every member state adheres to the Charter's principles.. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. But, unfortunately the Charter fails to include a provision which would authorize sanctions for any member that does not comply with its rules and principles. And it remains unclear how much power will be granted to the human rights body in enforcing the principles. To make matters even more ambiguous, the Charter validates a long-held ASEAN principle that is the root cause of the organization's ineptitude in dealing firmly with its members — "non-interference in the internal affairs of ASEAN member states". As a result, the purpose of study is thus to analyze the ASEAN charter and its mode of regional governance, investigating the problems and contradictions of regional governance under the charter.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. All in all, though the suggestions, reforms and the orientation of regional integration of the new charter are extremely visionary, if the members are unwilling to face up the substantial problems in ASEAN region, the binding force of the regional new charter will be doubtful and even cannot be conducive to the forming of regional community. Keywords: Regional Governance, ASEAN, ASEAN Charter. v.

(7) 第壹章緒論. 第一節研究背景與目的壹、研究背景國際社會本身就是一個無政府狀態，但這並不表示國際社會是一個無序的社會。在以民族國家為行為者的西伐利亞體系下，透過主權國家的相互談判、協商、合作，制定共同條約與規範，構築了一套國際治理運作規範。鑒於全球事務日趨複雜，不同行為者間的互動愈趨緊密，在現今的時代中，參與權力運作的角色已不僅限於國家，相互依存已經逐漸取代了主權獨立，現下似乎沒有任何一個國家可以真正進行「排他性」的統治。誠如前聯合國秘書長蓋里(Boutros Boutros-Ghali) 在 1992 年所言：「絕對與排他的主權時代已不合時宜。」1. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 雖然二次戰後似為「國際主義」或是「全球主義」2的全盛時期，然而由於戰後兩強對抗、民主與共產集團對峙的國際格局，使聯合國維持和平的功能及其全球主義的理想無法實現。相對於強調國界擴展的「全球主義」，另一波強調分權、分散和分解，限制國界的「區域主義」也逐漸生根。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 區域主義（又稱地區主義）是二戰後興起的區域合作理論和實踐的總稱，是一定地區內若干國家為維護本國及該區域利益而進行國際合作與交往的總和3，強調以國家為主導所推動的整合運作模式，以產生一個功能性的區域認同4。冷戰期間壁壘分明的政治版圖，使得區域合作得以開始在全球各重要地理板塊上進行。對於國際政治而言，區域主義的定義極為廣袤，包括廣義的區域合作安排到區域制度的肇建，以及更深層的區域整合均是區域主義研究的範疇。. Ch. engchi. i n U. v. 區域治理（Regional Governance）可說是近代國際關係發展的重要環節。區域治理的起源與區域問題的複雜性有關。全球各區域板塊，特別是亞非拉地區在歷史、地理、民族、宗教、社會文化背景等方面存在著巨大差異，這使區域整合 1. Boutros Boutros-Ghali, An Agenda for Peace (New York: United Nations,1992): paragraph 17. James Rosenau 曾在 1996 年發表一篇題為“Dynamics of Globalization”的重要論文。文中他列舉了幾種全球化的同義表述：世界社會、國際化、國際主義、普遍性、全球主義、全球性。參照 James Rosenau, “Dynamics of Globalization: Toward an Operational Formulation,” Security Dialogue, September (1996). 3 Richard E. Baldwin, “The Causes of Regionalism,” The World Economy 20(1997): 864-865. 4 Ngai-Ling Sum, Globalization, Rrgionalization and Cross-Border Regions (Houndsmills: Palgrave,2002):50-76. 2. 1.

(8) 帶來許多困難，而治理是解決當代國際關係中各相鄰民族國家間的多種問題與糾紛的解決途徑。因為國家無法獨自解決日趨複雜的跨領域問題，從而使得國家必須要透過合作的方式來建立區域層級的合作制度。相關制度在國家的授權下，旋即成為解決區域共同問題的主要行為者。5 區域治理和全球治理(Global Governance)6兩者本質上趨同，像是在治理議題上，所針對的客體都是單一主權國家所無法獨立解決的跨領域性問題；在行使權威的主體上：兩者皆屬多行為者參與的體系，參與對象從國家、政府到非政府組織、跨國公司、公民運動、甚至媒體等等。7兩者最主要的差別恐怕只在於施行的範疇不同，一個位於全球層次；另一個則是在區域或是次區域層次中。簡言之，區域治理的運作過程也如同全球治理一般，處於國際無政府狀態中，唯「區域」所涉及之範疇遠不及「全球」或「國際」的規模；區域相關成員除了在地理位置上彼此相鄰外，在人文、社會與經濟方面的背景亦較相近。在治理客體上，特別是亞太平洋地區早期多著重於安全事務的合作，這也可以反映於當時的國關研究。81997-98年的亞洲金融危機後改變了此態勢，區域決策者漸強化彼此間的經. 立. 政治大. 濟聯繫，不論在貿易或金融方面，新的治理模式逐漸萌芽。. ‧ 國. 學. ‧. 除了歐洲以外，東南亞向來被視為另一個長期經營區域整合的領域。一九六零年代以前，由於東南亞地區的多元性和多樣性使然，東南亞的區域主義仍不甚興盛。數百年來，西方各主要殖民大國在此割據統治更加劇了此區各國間的差異性。在 1940 至 1950 年代當時，由於種種原因，東南亞還不具備產生區域主義的環境和條件，儘管如此，加強該區區域主義的努力並非沒有出現，部分東南亞國家(印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡和泰國等五國)自 1960 年代以來便致力於小型、小規模的區域交流與合作，並於 1967 年 8 月 8 日，簽署《曼谷宣言》（ASEAN. n. er. io. sit. y. Nat. al. 5. Ch. engchi. i n U. v. 楊昊，〈區域治理的制度邏輯〉，《理路》，1 期 (2005 年)。 6 「全球治理」至今仍缺乏一個可被廣泛接受的界說，究其原因，或許在於全球治理與全球化概念一樣，存在著許多價值上的爭議。一般而言，聯合國「全球治理委員會」（Commission on Global Governance）的定義最受到關注。該委員會在 1995 年的報告中，對全球治理做了如下相關的界定：「治理是各種或公或私的個人和機構，在處理他們的共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突或不同利益得以被調和並採取聯合行動的持續過程。它包括了有權迫使人們服從的正式機構和規章制度，也包含了非正式的各種安排；而前述這些機制，均基於人民和機構的同意或符合他們的利益而被設置。」這個定義顯示，過去以國家為中心的國際治理機制開始走向多重中心 (multi-centric)的全球治理機制。 7 國內學者張亞中以聯合國「全球治理委員會」對全球治理的定義為基礎，從「全球治理」行使權威的主體，區分出兩個群組。其一是由國家與國家所組成的主體，為「民族國家家族」（nation-state’s family），包括了國家、國際組織，以及其他國際建制；另一類是由非國家機構所組成的「跨國性次政治團體」（transnational sub-political group），包括了 NGOs、各種公民運動、多國籍公司、全球資本市場，以及全球大眾傳媒等。參照張亞中，〈全球治理：主體與權力的解析〉，《問題與研究》，4 期 (2001)，頁 1-24。 8 在此時期，區域研究的國關理論多植基於現實主義或新現實主義的研究途徑，而這些現實主義思為主導的結果之一就是在研究領域首重安全議題，較忽略政治經濟學的研究。參照 Amitav Acharya and R. Stubbs, “Theorizing Southeast Asian Relations: an introduction,” The Pacific Review 19(2006): 125-134. 2.

(9) Declaration; Bangkok Declaration），成立東南亞國家協會（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN）(簡稱東協)，至此東南亞的區域主義開始蓬勃發展。東協成立宗旨為加強各會員國家的經濟成長、社會進步、文化發展及區域和平與穩定。東協的發展是一個相當漫長的歷程，且歷經各種內部外部的變化9，目前的東協已成為一個功能多元化、包羅區域內所有國家的區域國際組織。東南亞的區域整合運動可說是起步甚早，相較於其他整合機制，以往的整合模式既缺乏組織章程作為導引，也未設置任何超國家協調機制，對於運作規範亦未有完整的說明，取而代之的是一種相互尊重、協商一致的鬆散結合。儘管此種型態著實使東協發展較為緩慢，然在顧及大多成員國意願以及為弱小國家提供保護的前提下，東協區域整合進程尚不至於功敗垂成。尤有進者，此種運作模式實導源於東南亞區域發展的環境現實：首先是東協各國發展程度差異甚大，因此需要研擬出一套「同中存異，異中求同」的模式；再者東協各國經濟多具極大的對外開放性，此種型態使得這些國家在與國際社會成員往來時具較大的彈性。然而，東協若要由一個鬆散的組織往緊密團結之路進行，一份具有強制性與約束力的「憲法文件」勢必不可或缺。於是，東協憲章便在此一背景下應運而生。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 2007 年是東協成立 40 周年，也是東協發展史上具有里程碑意義的一年，因為東協最終通過賦予其正式法律地位的整合政治性綱領文件《東協憲章》 (ASEAN Charter)。它將為東協成員國設定未來合作的規則及規範，並規定東協的新決策機制。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 事實上，《東協憲章》的制定歷經了五個階段：2004 年 11 月，東協領導人簽署《永珍行動計劃》（Vientiane Action Programme, VAP），正式將制訂《東協憲 10 章》列為東協的一個目標； 2005 年 12 月，東協領導人簽署《建立東協憲章的吉隆坡宣言》（Kuala Lumpur Declaration on the Establishment of the ASEAN Charter），並指定一個由 10 人組成的「關於東協憲章名人小組」（Eminent Persons Group (EPG) on the ASEAN Charter）負責為憲章的制訂提供建議；112007 年 1 月，東協領導人確認了「名人小組」提出的關於制訂《東協憲章》的具體建議（Report of the EPG on the ASEAN Charter），同時簽署了關於制訂《東協憲章藍圖宿霧宣言》（Cebu Declaration on the Blueprint of the ASEAN Charter），並指定一個由 10 人組成的「高級別特別小組」（High Level Task Force）負責起草憲章文本；122007 年 7 月，「高級別特別小組」向東協外長會議提交憲章草案；2007 年 11 月 20 日，. Ch. engchi. 9. i n U. v. 所謂內部的變化係指東南亞區域內的各項政治、經濟、及安全因素的變化，而外部變化係指來自東南亞地區以外的因素。參照吳祖田，〈東南亞國家協會組織之發展與回顧〉，《問題與研究》， 8 期 (1988 年)，頁 35-48。 10 參照東協官方網站，《永珍行動計劃》 http://www.aseansec.org/VAP-10th%20ASEAN%20Summit.pdf。 11 參照東協官方網站，《建立東協憲章的吉隆坡宣言》http://www.aseansec.org/18030.htm。 12 參照東協官方網站，《東協憲章藍圖宿霧宣言》http://www.aseansec.org/19257.htm。 3.

(10) 東協領導人在新加坡簽署《東協憲章》。各國簽署憲章之後，分別交由各自的國會核准。最終在 2008 年 12 月，東協各國終於完成憲章之批准程序，也開啟了新憲章下的區域合作和治理機制。理論上，在東南亞區域治理的範疇中，東協憲章的構建有助於強化東南亞各國的政治凝聚力、加速區域經濟整合進程、加強東協人民的區域共同體認同意識，並且在明確的遊戲規則下規制該組織的決策過程。如此一來，在制度面，東協人民安全將得到保障，法律得到尊重，特別是這一切均須仰賴法治(rule of law) 來實現；且各國政治領導人對其行爲向人民負責；另外決策過程亦具有政治透明性，在資訊流通的情況下便於人民瞭解情况。而在實行面上，該憲章將根本形塑內化東協人民的共同價值規範，以期建立所謂的「東協認同」或「東協意識」13，並且在《東協巴里第二協定》(ASEAN Bali Concord Ⅱ)的架構下持續推動三大共同體支柱：經濟共同體(ASEAN Economic Community)、安全共同體(ASEAN Security Community, ASC)、社會文化共同體(ASEAN Social-Culture Community, ASCC)的區域合作。不但在經貿將有更緊密的整合，會員國也承諾將促進該區域人權與民主理想的實現。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 在過去一年多的新憲章研擬階段裡，東協成員國儘管對新憲章將賦予東協正式法律人格的認知、就加強東協區域監督與治理的角色以及確保東協成員國各領域的合作累積等主張，未具太大歧見；然而，對於是否制裁條款以及爭端解決機制、法律約束的程度與規範實踐的能力、或者是否對不干涉內政原則進行若干修正、以及所為人詬病的「民主赤字」14問題上，則出現了不少辯論。這些辯論反. sit. y. Nat. er. io. 映出東協各國對於區域組織的角色與定位的分歧立場，更隱約道出了各國對於未來的「東協共同體」（ASEAN Community），存在著不同的想像藍圖。. al. n. v i n Ch 再者，雖然東協憲章業已簽署，但東協各國仍維持其長達四十年的運作模 engchi U 式，亦即「東協方式」(ASEAN Way) 影響了東協憲章的內容與規範。在以「東 15. 協方式」為主導的態勢下，東協憲章對於會員國所採行的協商與共識、不干涉原. 13. 有關於東協區域認同的討論可參照 Amitav Acharya, The Quest for Identity, International Relations of Southeast Asia (Oxford: Oxford University Press, 2000). 14 「民主赤字」(democratic deficit)最先由 James Buchanan 提出，它主要是指在一個民主體制中，由於統治機構的僵化，在治理行為上必須有的「反應力」遂日益消失，於是「民意投入」和「效能產出」間的差距日益擴大。簡言之，民主體制下的決策機制必須符合若干程序規範(如公民直接或間機的參與選舉、對決策者的監督等)才具有正當性。參見 James M. Buchanan and Richard E. Wagner, “Democracy in Deficit: The Political Legacy of Lord Keynes”, http://www.econlib.org. 15. 有關「東協方式」的實際內容，以Soesastro(1995)的整理最為完備。Soesastro認為東協方式包含了下列重要原則：(1)合作和平(cooperative peace)原則；(2)尋求同意與和諧原則；(3)尊重領土完整性原則；(4)不干預其他成員國的國內事務原則；(5)平等主義(egalitarianism)原則；(6)以共識為決策原則；(7)敏感、禮儀、非衝突以及同意原則；(8)相互關懷原則；(9)溫和、私人與菁英外交(10)團結原則；(11)重視協商原則；以及(12)實用主義。 4.

(11) 則等，某種程度上限縮了東協憲章本身的制約力量，並阻礙了東協朝法制化組織的方向行進。此外，在「東協方式」的影響下，東協亦尚無法建立一個明確的爭端解決機制，令人質疑其解決區域爭端的效力及拘束力。此外，該憲章有意成立人權機構的構想雖立意甚佳，然眼前緬甸問題成為東協能否真實整合的試金石，緬甸近來發生的事件可說是與東協憲章的目的背道而馳，從袈裟革命遭血腥鎮壓、憲法公投、民主領袖翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi) 被軟禁等事件觀察，緬甸軍政府仍違背人權精神，若緬甸問題未能妥善處理，新憲章欲建立人權機構的構想恐怕僅是空中樓閣。貳、研究目的近年來，以區域治理為題的研究方興未艾，然而諸如「區域主義與區域治理之間的差異為何？」「區域治理的主體為何？」「治理的客體為何？」之類的問題，仍然懸而未解。本文就區域治理的相關討論，旨在發掘該治理過程中的運作理路，尤嘗試說明在東協憲章下，東南亞跨區域整合合作之內涵與構建過程。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 東協憲章在 2008 年底正式生效後，東協組織本身儼然有了新的定位。就過去而言，東協充其量僅是一個準國際組織，它不具有法律意義的組織章程，沒有健全有力的中央決策和執行機構，缺乏規範的決策程序和任何對成員國行為的約束機制。而在新憲章規範下，明確宣稱將為東協制訂一個法律性和機制化的框架，指出東協是一個具有「法人地位」的「政府間組織」(International Governmental Organization,IGO)16。憲章也明確規定了東協發展的方向是將東協建構成具有「同. sit. y. Nat. n. al. er. io. 一個願景、同一種認同、同一個關愛和分享的共同體」（One Vision, One Identity, One Caring and Sharing Community），並為一個「政治上有凝聚性、經濟上整合、 17 社會上負責任的共同體」。在憲章的架構下，一套約束不論是東協各國或東協各國與其人民間的行為規範已然成形。. Ch. engchi. i n U. v. 然而，東協成員國是否能由衷相信憲章規範下的區域主義對其有所裨益，並且願意遵循憲章的規範使其付諸實行；東協超國家機制的定位是否具有獨立自主的主體性；而憲章規範下的制度效力以及執行力是否大幅提升；憲章在衝突管理及爭端解決上是否具有法律拘束力，皆為觀察該憲章是否能成為東協區域整合推手的重要指標。. 16. 一般而言，國際組織可分為三種：一為政府間的國際組織 (International Governmental Organization,IGO)；二為非政府間國際組織(International Non-Governmental Organization,NGO)；三為跨國性的國際組織(Transnational Organization)。就國際組織的性質而言，東協屬於官方性質的國際組織，參與會員為政府，代表著主權獨立的國家。參照 Harold K. Jacobson, Networks of Interdependence: International Organization and the Global Political System (New York:Alfred A. Knopf, 1984): 8-11. 17 參照《東協憲章》序言：http://www.aseansec.org/publications/ASEAN-Charter.pdf 5.

(12) 本文的研究目的係藉著彰顯東協憲章之內容以及制定過程中產生的論辯與歧見，加以探討區域治理的矛盾與衝突，並從制度面與執行面分析新憲章體制下東協邁向區域整合的窒礙難行之處，希望可以藉此進一步了解新憲章的制定對於東協區域整合進程之影響。本研究將更深入整理與回顧國內外有關於區域治理與東協憲章之相關文獻，以及分析憲章內容對於東南亞區域治理的決定性因素。藉由憲章制定中所產生的論辯過程，以了解其趨勢與各國之間的分歧，並透過歧見的重新解讀與詮釋，整理出一系列論辯的焦點，並提出自己的見解。此外，筆者將藉由東協憲章內容，探析該憲章在制度面以及實際操作面所存在之矛盾，並從制度深化18的角度，探討東協成員國究竟需要何種制度，以及其背後反映的價值意涵，最後再提出較為適切制度設計、改革方向以及未來可能面對的挑戰。. 立. 政治大. ‧ 國. ‧. 壹、研究問題. 學. 第二節研究問題與研究方法. y. Nat. sit. n. al. er. io. 質言之，《東協憲章》本身即為折衝妥協之產物，東協成員國本著推展區域整合的架構下，促進具有東南亞特色的區域治理和區域合作，然在欲保有各國主權及既有「東協模式」的思維下，使得憲章內容呈現矛盾與衝突。有鑑於此，本文的研究問題將循序漸進地導引出全篇的研究主軸，以期構建清晰的分析理路，本論文的主要研究問題如下：. Ch. engchi. i n U. v. 一、東協為何需要一部憲章? 東協已成立四十年餘，在這其中一直未能在一部正式憲章架構下運作，反而傾向以最少程序的正式規範、約束性法律原則、相對較弱的區域機制來處理共同事務。在憲章未問世前，東協的奠基性文件僅仰賴幾頁「宣言」。東南亞國家間巨大的差異性、迥異的歷史傳統、相異的戰略見解、複雜的人口構成、近來不甚和諧的周邊關係以及正式身分的付之闕如，皆使各成員國政府更加傾向以非正式程序、鬆散的區域機制、和全體一致同意的決策方式。以往這些非正式機制及制度安排十分適於東協及各成員國，然而欲探究新憲章下的區域治理情形，須徹底瞭解促使該憲章生成的驅動力為何，究竟在何種環境背景及需求下，驅使原本嚮往彈性與鬆散治理機制的東協成員國 18. 在此指涉憲章的制度設計將是東南亞的區域治理朝向法制化(legalization)發展，透過「法治」逐漸取代「人治」落實區域規範的法律約束效力。 6.

(13) 願意自我受限，進而導致一部區域憲章的生成。二、既然以往東協區域治理的既有原則仍存在，憲章為何不修定這些原則? 在憲章成立前，東協過去標榜「東協方式」（ASEAN Way），講究「共識」、「協商」、與「不干涉內政」，乃東協成員國獨有的的互動方式及決策過程，其意圖防止東協侵犯成員國的主權，並能在不分國家大小、國力強弱的基礎上，平等合作協商。此種模式使得東協和東協成員國多能和平相處，也促進了區域穩定。這些原則過去雖屢遭挑戰與質疑，但總能持盈保泰。然而隨著國際環境的變遷、跨國界治理的需求與日俱增，以往鬆散的治理方式常使共同決議無法達成而擱置爭議，近來緬甸人權問題的持續發酵亦使這些原則再度招致批評。然而不論從東協憲章內文或是近幾次東協峰會的決議聲明皆未提及要對既有的「東協方式」作修正，此乃值得深思及進一部研究的議題，因此本論文希望從相關文獻以及理論，配合時事發展發掘出當時憲章設計方向的用意為何。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 三、《東協憲章》的潛在問題為何? 東協決策者研擬出一部區域憲章，冀望由此強化東協組織的法人功能，進一步促進經濟一體化的安排和提出一些解決跨國問題的制度、機制及決策程序，引領東協走向一個「區域共同體」。然而從憲章內文來看，東協憲章似乎存在不少問題，諸如人權機制、爭端解決機制、單一主席制、制度化與集體行動的問題等，但是東協憲章最主要的問題根源或許在於東協成員國欲促進整合，但同時又不想讓自身主權受損，因此才創建一部區域憲章，使成員國相互妥協，以確保本身權利不致被弱化。然而既然為妥協之下的產物，就意味著彼此的讓步空間不大。以成員國間的衝突管理為例，東協若持續強調不干涉原則，則會員國間的紛爭便將持續傾向以雙邊途徑、或其他國際組織處理，東協憲章將愈形無用武之地。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 四、這些問題將對憲章擘劃下的區域治理進程有何影響? 承上所述，前述可能存在的種種問題勢必引發對傳統「東協方式」以及以往種種區域互動的準則的省思與辯論。如今憲章所引領的新發展方向顯然提高了區域規範的約束程度，然而這是否意味著該區域行為者就會因此愈服膺於來自於組織的政策或是集體行動方向？或者僅是因循守舊地重述既有的互動模式與治理原則？若為前者，我們或許可以推估這部憲章對於東協既有治理模式具有正面助益，同時將能強化東協的制度性能力，引領該組織朝向制度化發展；若為後者，則這部新憲章可能在此關鍵轉型期弱化東協組織的制度發展程度，甚至無助於後續治理工作的推動。. 7.

(14) 貳、研究方法由於本論文研究主題具高度時事性，所牽涉之理論及實踐層面皆十分廣袤，筆者為力求論文之完備，乃選取以下研究方法作為研究途徑，務求獲致詳實而深入的研究成果。一、文獻分析法文獻分析法是一種以客觀及系統的方法，針對相關的文獻作分析，因此必須大量閱讀官方檔案、報導和書籍。文獻分析法的優點在於研究的便利性，根據二手資料來做分析，可以縮短研究時間和研究範疇，對於現存研究了解更加透徹。而本論文文獻分析所採行的資料主要包括東協組織以及東協各國政府所發佈的官方資料、各學術研究機構所出版的專書及研究文獻、以及當地新聞評論及報導。本文將以二手資料分析作爲探究方法，繼而根據所分析與建構的內容，能進一步做爲未來相關實證分析的基礎架構。主要藉由文獻回顧歸納出目前專家學者針對《東協憲章》簽署對於東南亞區域治理與區域整合的影響與發展；第二，回顧《東協憲章》之制定過程並分析現況；第三，從制度面分析《東協憲章》內容的矛盾處；第四，從實際操作面，由近來東協會員國間領土爭端(如南海主權爭端、泰柬古寺爭端)和人類安全議題(如緬甸人權議題)分析憲章制度下區域治理的難題。最後並針對憲章對於東協區域治理以及區域整合的成效加以評估，並梳理新憲規範下東協區域治理的可能發展趨勢。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. 二、個案研究法. al. n. v i n Ch 所謂「個案」，乃是對真實狀況的一種描述，為許多相關事實的說明， U i e h n c g 它提供問題的狀況，以待尋求解決問題的可行方案。「個案」所代表的應是一項事實，或一組事件，它提供一個問題或一連串的問題，以供研究者思考，並嘗試去解決它的一份資料，故個案可被視為是一能引發思考、判斷、和正確行動的工具。個案研究的目的是為了探討導致研究對象狀態或行為的因素，或各種因素間的關聯，所進行深入而縝密的研究。其方法為廣泛地蒐集個案的資料，徹底的瞭解個案之現況及發展歷程，並予以研究分析，以確定問題癥結，進而提出矯正的建議。19 本論文將針對泰柬寺廟案、印馬Ambalat領土糾紛、以及緬甸人權問題作個案研究，三者均為特殊性與複雜度兼具的個案，須藉由大量文獻資料蒐集以探究其前因後果。而選擇前述三者為個案研究乃因這些個案向來為東南亞區域衝突中長久的問題，若從時間的橫斷面來看可說是從憲章制定. 19. Robert K. Yin 著，尚榮安譯，《個案研究法》(台北：弘智出版社，2001 年)。 8.

(15) 前和憲章構建後皆持續存在，如此一來就可以相互比較究竟憲章的制定對於東南亞衝突管理是否具有決定性的因素。另外由於前述個案皆屬於跨區域的且特別是涉及兩個國家以上的爭端，諸如印尼的霾害或是泰國政變的問題則較傾向為一國國內問題，因此較不適合作為個案分析的客體。三、訪談調查法訪談調查法是社會研究中最重要的調查方法之一。受訪者不需要填寫答案，而是與訪問者面對面，按自己的方式，用口頭回答被問及的問題，以提供所需的資料。而個別訪談是訪談調查中最常見的形式，意指訪談員對受訪者逐一進行單獨訪談，其優點是訪談員和被訪者直接接觸，可以得到真實可靠的材料。這種訪談有利於被訪者詳細、真實地表達其看法，訪談員與被訪者有更多的交流機會，被訪者更易受到重視，安全感更強，訪談內容更易深入。由於東協憲章乃為東協成員國在折衝妥協下，考量內外環境及涉及的功能性議題，締造出的深具東南亞特色與傳統思維的產物。若由傳統主流西方國際關係學派的視角觀之，較欠缺客觀性，易失之公允。鑑於東南亞區域的特殊性與複雜性，實地訪談與田野調查的重要性便被突顯出來，由此種方法所獲得的資料往往更貼近所處區域的真實脈絡，也能夠探知當地的理念及思維。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 筆者有幸於去年年底赴印尼雅加達東協秘書處進行實地訪談，受訪者含括東協秘書處官員、印尼學術研究中心學者、當地記者以及非政府組織人員，希望廣羅東南亞在地產官學界以及公民團體的聲音。. 第三節研究範圍與研究限制. Ch. engchi. i n U. v. 壹、研究範圍一、時間範圍全球化與區域化為當前影響世界格局的兩大重要因素，近來區域經濟整合脈動在全世界蔚為風潮，其中尤以歐洲、北美與東亞地區區域主義的生成最引人注目。相較於前兩者，東亞的區域整合明顯具有遲滯性。有別於六、七零年代舊區域主義所展現的保護性、排他性，自八零年代末、九零年代初起，一波新國際區域主義開始在國際社會盛行。不論在經濟貿易，或在政治與安全等議題層面，亞洲各地區皆在加強區域內各國之間的互動，東南亞國家當然自不例外。. 9.

(16) 東南亞的區域主義自二次戰後便初露端倪，該區成員國從西方殖民國手中紛紛獨立後，就逐漸在國內及區域層次上尋求強化安全和經濟發展。在東協組織成立後，東協各成員國開始逐步擴大其域內合作範圍。而在90年代幾項重要事件(諸如緬甸入侵越南、冷戰的結束、以及亞洲金融危機)的發展型塑了東南亞區域治理與區域合作的發展新方向，在此段期間，東協除了對內擴大成員國數目，將十個東南亞國家全數納入組織外，同時對外並尋求和域外國家的對話與合作，如「東協加一」、「東協加三」以及「東協區域論壇」 (ASEAN Regional Forum)皆為此時期的合作產物。不過，僅管東協在發展過程中，對於其在東南亞區域治理所體現的種種規範、目標、以及施行範圍已有較清晰的表述，但直至2005年吉隆坡峰會正式提出建立區域憲章的構想後，東協的區域治理圖像才逐漸邁向制度化發展。因此，本論文研究在時間範圍上，主要以憲章的成立為分水嶺，依循時間脈絡，從東協成立後至前憲章時期闡述該段期間東南亞區域治理的概況，並探究憲章正式生效後，對於該區域實際治理情形的影響與發展。由於憲章甫於前年底生效，其施行狀況和效力尚待評估，因此最後本論文將根據現行發展，大略預測憲章規範下東南亞區域治理的可能動向。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 二、地理範圍東協以一定的地理界線為基礎，就不同議題進行超國家、跨區域和地方間的政治協調與合作，除了經濟整合以外，東南亞區域制度的建立與發展皆可以視為整合的成果。由於不管是憲章成立前，東南亞區域治理的行為主體主要皆為東協成員國，故本論文在研究範疇上，主要以東南亞國家為中心，然由於現行區域治理多涉及多面向、多行為者、多層次，故本論文在地理研究範圍上尚涵括其他域外行為者。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 三、議題範圍東南亞區域治理可說是區域整合下的一套運作模式，包括一個動態且複雜的決策過程，用以處理範圍廣泛的區域共同問題，在議題範疇方面，主要囊括了安全治理、環境治理、金融治理、經貿治理或文化治理等各式各樣的制度安排。由於東南亞向來皆是在各方面充斥著多元性和分殊化的區域，且東南亞國家對區域中共同體意識薄弱，並因此並未多有心於建立強大的制度。東協組織本身所具有的結構鬆散、缺乏決策核心的特性，使得其所肇建的機制得以常年運行不輟。然而，隨著全球化的開展以及隨之而來的跨國界挑戰，諸如對環境的威脅、跨國犯罪、國際恐怖主義和傳染病等，均仰賴各國加強有效合作，特別是亞洲金融危機之後，部分成員國發覺以往鬆散的協調機制對於處理區域危機的效度造成了限制。. 10.

(17) 依循東協的發展脈絡，其過去表達的價值觀和原則未能體現於一具體的權威文件，從而便無法在一個客觀一致的標準上，要求成員國為其有損鄰國和區域整體利益的行為擔負責任。因此，東協需要一部區域憲章以建立明確的區域身分意識，並藉著突顯該種身分認同，型塑共同原則和價值觀。東協憲章對於東協國家而言，象徵著過去四十餘年來的重要合作成果，它代表著東協將成為植基於規範和人民導向20之法律主體。東協憲章是未來達成東協共同體的基礎，提供該組織法律地位及基礎架構，其內容包括彙整東協標準、規則及價值、設立東協目標以及提供東協的說明及承諾。該憲章著實制定區域合作的規範並賦予東協成員國和該組織法律人格。更重要的是，東協憲章的設計精神更標誌了「對於基本自由的尊重、人權的保護以及社會正義的提升」21等原則，並將人權機構的肇建納入憲章體系中，俾使每一成員國恪遵憲章的規範。不過，值得注意的是，這份憲章未能概括針對未遵守憲章原則規範會員國的制裁條款，且對於將賦予人權機構多少權力以制定規範亦懸而未決。而東協會員國遵行已久的「不干涉會員國內政」原則，更使此情況變得更加模糊難明。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 綜上所述，本論文議題研究範圍包含：區域主義和區域治理的相關理論，以及東南亞區域整合與區域合作的發展歷程；扼要說明對於東協區域域內建構至關重要的《東協憲章》制定過程並研析憲章中的制度面規範，如組織架構與決策模式等，並指出其中的潛在問題，同時說明東協憲章下的安全規範，以及衝突管理模式，其中並就近來東協成員國發生的領土爭議與安全糾紛作個案探討；針對法制面探討新憲章如何使損及夥伴國利益的成員國，服膺於憲章下的原則規範。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 貳、研究限制. Ch. engchi. i n U. v. 本論文旨在研究東協憲章下東南亞區域治理的矛盾，可謂一項少有的嘗試，因此在研究過程中難免遭遇學術研究在理論與實踐上的限制與缺失。而本研究可能遭遇困難處為：《東協憲章》甫於 2008 年年底正式生效，其對於東協成員國的規範能力以及針對東南亞國家的區域治理成效仍尚待評估，故在時間上具有侷限性，特別是在筆者從事寫作的同時仍處於高度變動且持續不斷發展的狀態，許多東南亞區域治理與衝突管理的議題仍持續發酵中，因此在取材上僅能就日前最新情況進行分析與彙整。. 20 21. 參照《東協憲章》第 1 條第 13 項。參照《東協憲章》第 2 條第 2 項(i)款。 11.

(18) 其次為資料來源過於龐雜致使探討主題難以取捨，特別是東協憲章內容可說是包山包海，整體構建的要素及背後生成的因素十分廣泛且複雜，如何化繁為簡梳理出一套清晰的理路與寫作架構，是寫作本論文須正視的問題之一。再次，國內外學界對此議題的研究文獻與專書相對較少，為彌補此一缺憾，本論文須藉助東協官方及相關學術機構的研究成果以洞悉最新的發展動向。同時，東協成員國不僅在政治體制或經濟發展上呈現分歧態勢，例如東協國家之間巨大的差異性、迥異的歷史傳統、不同的戰略見解、複雜的人口構成、近來不和諧的周邊關係和領土爭端，以及正式身分的缺乏等，又在憲章制定過程中各國對於憲章中「制度深化」方面亦呈現不同意見22，這些情形皆使得東協憲章是否能有助於東南亞區域治理增添許多變數，亦使在從事相關研究的難度隨之攀升。復次，由於國際政治領域向為西方主流國際關係學派的「話語霸權」23所壟斷，從新憲章構建至今以來即遭致許多西方學者的批評。24然而，鑑於東南亞區域的特殊性，研究者須秉持著「價值中立」的立場，試圖從該區域行為者的視角出發，力持客觀與理性不偏不倚的分析，以免研究結果有所偏頗。筆者冀望從具體問題出發，而非侷限在特定學科內部「先設」的理論爭議或知識框架裡。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 最後，由於時間和經費的限制，筆者無法進行更大規模的實地考察及訪談，故對於部份涉及細部的問題難以深入探討，僅能就大制度架構下做原則性的分析建議，此誠為本研究的遺憾。區域研究向來強調本人親臨現場進行田野工作的必要性，而不能僅靠著關在研究室內閉門造車。此外，學會研究區域的的語言亦至關重要，惟有精通當地語言，方能直接接觸到第一手資料，感受當地人所關心的課題。由於東南亞各國幾乎都有自己專屬的語言文字、文化，在文獻資料蒐集方面僅能以中文和英文為主。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 凡此種種限制，筆者當盡力克服以完成本論文之寫作。. 22. 如「名人小組報告書」與「憲章正式版本」便呈現了近來東協制訂憲章過程中的整合路線之爭。. 23. 理論永遠是特定時間和空間下的產物，且不可避免地受到社會、文化、及意識型態的影響和限制，部分後實證主義者以及非西方國關研究學者質疑西方主流國關學派是特定社會群體(如國家決策者)用來說明某些難題、滿足特定需要和利益的意識型態工具。後現代主義者認為「話語」廣義上指涉語言、含義、符號、認同、交往形式等，在社會及權力組成方面具有重要作用，西方主流國關理論所強調的知識乃是權力壟斷、優勢特權的結果，形成了一套霸權體系，惟有解構和重讀國際關係，才能忠實地詮釋理論所構築的圖像。參閱 James Der Derian,“The Boundaries of Knowledge and Power in International Relations,” in International/Intertextual Relations:Postmodern Readings of World Politics , J. Der Derian and M.J. Shapiro eds, (Lexington Books,1989): 6. 24 許多西方學者認為《東協憲章》僅是老調重彈地重述既有規範，並未具有真正的突破與成就。 12.

(19) 第四節研究架構與章節安排. 本論文中的組織架構預計安排如下：第一章為緒論，該章第一節說明本論文之研究背景與研究目的；第二節引出研究問題以及主要採用的研究方法；第三節大致敘述本論文可能遭遇到的研究困難與限制；第四節則說明本論文的研究架構與章節安排。第二章主要為區域治理和憲章相關文獻回顧，該章將進行文獻回顧，整理過去相關文獻：第一節臚列出以往學者關於區域治理的相關理論；第二節則略述有關《東協憲章》和東南亞區域治理的相關文獻，最後再分別就這些文獻進行分析整理，並大略評述之。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第三章為東協憲章締結前之東南亞區域治理，本章主要談東協憲章批准前，東協區域治理之概況，依治理議題領域的不同區分為政治安全、經濟貿易以及社會文化等方面，分別敘述前東協憲章時期東南亞區域治理的基本原則與運作情形。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 而第四章則為東協憲章建構過程及內容探析，本章先大致敘述東協憲章之制定過程，以及其間各國折衝妥協的論辯情形；接著便初步闡述憲章的內容與相關規範，並和以往未制定憲章前的情形加以比較；最後第三節則說明東協憲章下的新治理模式。. Ch. engchi. i n U. v. 第五章為東協憲章與區域治理下的三個個案，本章擬就近來東協成員國發生的領土爭議與安全糾紛作個案探討，三個個案為緬甸人權問題、泰柬隆端古寺案和南海爭端，分別由單邊、雙邊及多邊的議題取向，依照時間序列闡述在前憲章時期的東南亞區域治理概況、憲章生效後的治理模式及發展情形，以及未來可能遭遇到的實際操作問題，加以比較憲章生效前後對於東南亞區域治理(特別是衝突管理和爭端解決)的改變，最後預測未來在憲章下的管理模式和可能的發展走向。第六章為結論，本章大致總結以上的論述分析，重新評估東協憲章對於東南亞區域治理之貢獻，並試圖探析在東協憲章下區域治理可能招致的挑戰與契機。. 13.

(20) 第貳章相關文獻回顧本論文蒐集的資料包括東協組織與東協各成員國政府官方各項出版品、文獻、有關東協研究的專書、期刊論文與報紙、國際會議宣言及官方文件。另外，由於本論文研究主題具有高度時事性，筆者亦參閱大量國際新聞報導，以期能掌握最新動態發展。另外，隨著網路與電子化時代的來臨，各項電子資料庫與網路資料亦是本論文研究的重要參考依據。以下筆者將就文中所採用的主要官方文件以及相關學術理論著作進行簡單的文獻回顧及瀏覽。第一節區域主義與區域治理壹、治理之概念. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 在回顧區域治理的理論文獻之前，須先提及「治理」的概念。英語中的「治理」一詞（governance）源於拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。1長. ‧. 期以來它與統治（government）一詞交叉使用，並且主要用來解釋國家公共事務相關的管理活動和政治活動。但是，自從 1990 年代以來，西方政治學和經濟學家賦予「治理」以新的含義，譬如 J.N.Rosenau 將治理定義爲:「一系列活動領域裡的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支援的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的强制力量來實現。」2Rosenau 可謂治理理論的濫觴，其明確指出「治理」與「統治」間的明顯區別3，並肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴，在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界線和責任方面的模糊性。因此，治理代表了相關參與者，最終將形成一個自主的網絡與運作機制。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 除此之外，學者Gerry Stoker(1998)也為「治理」（Governance）彙整五個面向的定義，他說：（一）治理指的是，除政府為國家的權力中心外，各種公私機 1. 本文所討論的「治理」概念是法文 gouvernance 和英文 governance 的意譯，據《法語曆史辭典》解釋，gouvernance 這個詞最早出現於公元十三世紀的法國，意思相當於 gouvernement，泛指統治和管理，這兩個詞的希臘文和拉丁文詞源分別是 kubernân 和 gubernare，意思是航行、掌舵。世界銀行(World Bank)1989 年的報告也首次用了「治理危機」一詞。Alain Rey [dir.], Dictionnaire historique de la langue française (Paris:Dictionnaires LE ROBERT, 2000): 967. 2 參見 James N. Rosenau and Ernest-Otto Czempiel eds, Governance without Government: Order and Change in World Politics (Cambridge: Cambridge University Press,1992). 3 就 Rosenau 的見解，「治理」的意涵已與傳統的「統治」(governing)不同，兩者雖然皆是權威體系的建立，然前者基本上是以國家為中心的思維，一種「從上而下」的決策與執行過程；後者雖然也可視為參與了前述的權威行使過程，但是ㄧ些原本在下層的機制，也同樣參與了上層權威的形成過程。 14.

(21) 構也都可以成為權力中心。（二）治理意味著「國家」與「公民社會」應該共負課責，即後者可承擔原屬於國家的責任。（三）治理也是政府與其他行為者之間權力暨資源互賴關係的交換過程。（四）治理也是一種自主型的政策網絡關係，且特定的行為者在某些領域中，既與政府合作，也擁有某些發號施令的權威。（五）最後，治理仍是駕馭、控制的意思，那就是對於公共事務的管理，政府仍有責任進行管理方法和統治技術的創新，而引領公共事務的推動。Stoker關於治理的定義，對傳統的國家和政府權威提出了挑戰，其認爲政府並非國家唯一的權力中心，其認為「治理」意味著一系列來自於政府，但又不陷於政府的統治來源。政府外的社會公私機構以及行為者只要其行使權利得到公眾認可，就可能成為在各不同層面上的權力中心，且彼此間存在著權力互賴關係。Stoker表明在現代社會中，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給「公民社會」，如此一來國家與社會間、公私部門間的分際與責任便日益模糊不清。進一步而言，致力於集體行動的行為者必須依靠其他組織；爲達到目的，各個行為者必須交換資源、談判共同的目標，因此開展了跨區域事務的合作。. 立. 政治大. 不過，治理向來是難於理解的理論，其概念常可以不同的方式定義及概念化 4. ‧. ‧ 國. 學. ，最初肇基於民族國家內，其後逐漸擴散至全球，最近則擴至區域層次。「全球治理」和國內層次的治理具有許多相同的特徵，尤其是近來「全球化」 (Globalization)的機會與風險對實存的亞太政、經、社會秩序產生衝擊，而其所涉及的「治理建制」(Governance Regime)則成為區域內部最受關注的探討議題。基本上，「全球治理」(Global Governance)有別於過去的「主權統治或管理」 (Sovereign Govern or Government)，強調在無政府狀態下的國際體系因全球化下風險的加大，必須建構動態的網絡合作與秩序建制－即「治理」，以因應主權國家在全球風險下的新衝突與合作。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 聯合國(United Nations)下的「全球治理委員會」於 1995 年提出《我們的全球夥伴關係》中提及：「治理為公私個人與機構管理共同事務之諸多方式的總和，其乃使相互衝突或不同的利益得以調和，且採取聯合行動的持續過程。它既包含有權迫使人們服從的正式制度與規則，亦涉及各種人們同意或認為符合其利益的非正式制度安排。」因此，依據該委員會的定義，治理具有四個特徵：(一)治理不是一整套規則、也並非一種活動，而是一種過程；(二)治理過程的基礎不是控制，而是協調；(三)治理既涉及公共部門、亦包括私人部門；(四)治理並非一正式制度，而是持續的互動。而全球治理便是現今存在於是上多層次的和治理相關的各種正式、非正式的活動、規則、機制的集合體，其中有幾項構成要素：(一) 國際條約或法律：ㄧ些多邊協定、習慣、法院判例與學者見解；(二)規範或是「軟性法」；(三)正式與非正式架構：ㄧ些全球性或是區域性的國際間政府組織 (IGO)、國際法院、全球會議、以及ㄧ些提供人道救助、發展援助、人權監督的 4. Kjaer, Anne Mette, Governance. (Cambridge: Polity Press, 2004): quote on back cover. 15.

(22) 非政府組織(NGO)；(四)國際建制：ㄧ些特定議題領域像是貿易、核擴散、糧食援助、運輸、電訊相關的原則、規範、規則與決策程序。質言之，「全球治理」即為「沒有世界政府的世界治理」，意指全球層次上的合作性問題解決的制度安排，它是在國家、市場、公民社會、各種組織間涉及各種正式與非正式制度、機制、關係、過程的複合體，並且體現於政府和非政府層次，在此過程中集體利益被表述、權利義務被肇建且歧異被調和。然而，這樣的治理模式會遇到一種困境，用以處理共同問題和整和所需資源的決策權威通常僅限於國家層次，但是像是亟待解決的問題規模和來源以及實質的解決途徑可能存在於跨國界、跨區域甚至全球層次。當國家無力決策或施行政策時，便會訴諸聯合國之類的全球機構，但是此類機構通常缺乏願景或意願去處理或授權解決這些特定問題。此時，「區域化」或「區域主義」，藉由額外引入居於世界和國家層級之間的治理模式，是否能夠成為此困境的解決之道？「區域化」或「區域主義」對於「全球治理」和世界秩序的意涵為何?這些發展是否意味著植基於主權國家的世界秩序正逐漸移轉至以區域為核心的治理模式?. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 現今的世界需要「全球治理」是無庸置疑的，但大多人對於中央化、全權式. ‧. 的世界政府的概念深感恐懼。於是許多當代「全球治理」的倡議者便思考世界政府以外的統治機制，即許多不同層級的諮詢和決策範式。而多層次治理網路的肇建乃建立在法治而非ㄧ中央化的全球統治機制上，在此模式中，「善治」指涉的並非是單一排他的決策權威，而是一種居於國家、區域、世界間不同層次行為者的夥伴關係，以及涉及國家、政府間、非政府類別的行為主體。立基於區域層次上的系統化集體行動網絡，可作為國家單邊主義和全球多邊主義的中介。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 貳、區域主義之分野. Ch. engchi. i n U. v. 在論及「區域治理」（regional governance）的概念之前，必須先深入「區域主義」的歷史和現實、理論和實踐中，透過考察其發展軌跡來把握其內涵的演變。1980 年代以來，全球化和區域化作為國際關係領域中最為顯著的兩種趨勢，深刻地改變和影響了傳統國際關係的實踐，「全球主義」和「區域主義」間的爭論也在學界沸沸揚揚，學界對於兩者的關係抱持著不同的見解。「區域主義」可說是一個動態的發展歷程，其歷史可上溯到 20 世紀 30 年代的「英鎊區」、「法郎區」，「區域主義」的概念在不同場合、不同的學科對它的定義也有所不同，國際經濟學通常將區域主義視為國際經濟整合(international economic integration)，根據 Robert Gilpin(1994)的說法，所謂區域主義(regionalism)，乃是「在一定地理範圍內的一些國家，試圖透過經濟合作或聯盟，改善它們與已開發國家相對而言的地位」。其合作的形式主要有三種：(一)建立自由貿易區(free trade area, FTA)，或關稅同盟(customs union, CU)，以增加內部市場的規模，同時保護本國產品面對外部競爭；(二)實施投資規則和協議，以加強成員同已開發國家， 16.

(23) 特別是與其跨國公司討價還價的地位；(三)訂出區域產業政策，以便在各領域中把當地各自的公司合理組織和集中起來，成為該區域的佼佼者5。而真正被學術界視為「區域主義」的是指 20 世紀兩波世界經濟區域集團化浪潮，分別被命名為「舊區域主義」和「新區域主義」，20 世紀 50、60 年代的經濟區域集團化浪潮形成了「舊區域主義」，其目的是為了排除西方經濟大國的控制而形成具有排外性質的區域集團，如安地斯集團、東南亞國家聯盟、歐洲共同體、拉丁美洲自由貿易區。大抵而言，「舊區域主義」是在冷戰的特殊背景下誕生的，兩大陣營的對峙使得各國為了確保自身安全和利益，必須選擇加入其中一方陣營，即使ㄧ些第三世界國家試圖循不結盟道路，也必須結成集團才能在兩大陣營的夾縫中求生存和發展。而這在客觀上造就了北大西洋公約組織、華約公約組織、歐洲共同體、不結盟運動、77 國集團等區域集團。這種由外而內的壓力雖然使各國表面上結為一體，但缺乏走向區域整合的內在動力，由於經過二次大戰的磨難，國家認識到國家關係的本質仍是強權政治，因此儘管戰後長期處於地緣政治和民族紛爭的國家開始走向聯合，但此種聯合往往遭遇一種限制：即無論合作的深度和廣度為何，都要保證該聯合體為一政府間的實體，而不是一個超越各主權國家之上的超國家權威。基本上，「舊區域主義」的目的就是希望藉由增強該區域的集體競爭力、謀求集體安全、增進國家利益，故具有濃厚的民族主義色彩。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 「舊區域主義」在 70 年代後可謂陷入低潮，以歐洲而言，西歐歐洲共同體. Nat. y. sit. n. al. er. io. 在共同預算問題上無法解決、成員國間權利義務矛盾逐漸表面化以及第一次的貨幣合作也遭遇失敗；在拉美地區，拉美地區區域整合活動逐漸減少，內部矛盾亦隨之激化；前蘇聯東歐區經濟則陷入困境，各成員國經濟成長趨緩；在東南亞區域，東協許多大型建設項目無疾而終，各成員國糾紛不斷，這些皆為「舊區域主義」由盛而衰的標誌。放諸國際關係領域中，「舊區域主義」宛如現實主義國關理論的寫照，與全球主義相悖而行。. Ch. engchi. i n U. v. 自 80 年代末 90 年代初，全球開始興起新一波的區域主義發展潮流，稱之為「新區域主義」。「新區域主義」一詞的出現，可溯源至 Norman D. Palmer（1991）所著之 New Regionalism in Asia and Pacific 一書，Palmer 大致比較了 1950 至 1960 年代的區域主義與今日的區域主義間的差異，並將重點置於亞洲與太平洋地區的實踐。用 Palmer 的話來說：「新區域主義不單單是舊區域主義的復興，它正在日益成為國際關係中的新關鍵因素。」6然而，新區域主義的「新」還不僅限於此。它還明顯地體現在理論層面的創新上。誠如 Fredrik Söderbaum 所言：「新區域主. 5. Robert Gilpin, The Political Economy of International Relations (New Jersey:The Princeton University Press, 1994): 330. 6 Norman D. Palmer, The New Regionalism in Asia and the Pacific (Lexington: Lexington Books, 1991): 1-19. 17.

(24) 義的「新」主要是經驗上的和理論上的結合，它本質上是一種產生於新的框架有關新的内容的新現象。」7 關於「新區域主義」形成的原因，相關文獻有的著重於區域內部因素的分析，如個別國家希望增加集體談判力量、小國希望在區域架構中平衡區域強權勢力、商業團體的利益考量、第三世界國家希望增加全球競爭力等；大部分的文件則強調系統性因素，認為區域化乃是國家回應全球化的一種方式，以致國家經濟發展必須與地緣因素結合，同時全球化自由貿易的談判過程與結果也會加速區域化的發展，而不同類型國家面對全球化也有不同的發展策略。(Bjorn Hettne,Andras Inotai,and Osvaldo Sunkel,1999；Mario Telo,2001；Frederique Sachwald,1997) 而這波「新區域主義」的發展現象，迥異於先前所述「舊區域主義」所呈現的「保護性」(protectism)、「內向式」(introverted)以及「排他性」(exclusive)等特質，具有「開放性」、「包容性」、「介入性」、「合作性」、「社會性」、「主體性」等幾個特性。「開放性」方面強調區域組織在注重區域內部合作的同時，還應加強與其他區域的橫向聯繫與交往，鼓勵並允許各國在參加本區域經濟活動的同時，積極參與區域外的國際經貿合作。體現於經濟層面，區域整合進程開始與世界貿易組織(WTO)多邊貿易機制趨向一致。8至於在安全方面，一種全. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 新的開放型區域安全機制——「合作安全」已然生成。9合作性安全的一個突破性進展為公民社會組織可以和國家、政府組織一起參與區域安全合作進程，從而出現一種獨特的區域安全合作方式——即所謂的「二軌外交」。10 20 世纪 90 年代以來啟動的兩個最重要的區域安全機制——歐洲安全組織和東協區域論壇本質上皆屬之。. n. er. io. sit. y. Nat. al. v. 「包容性」方面則將不同政治制度、經濟結構、意識型態、宗教信仰、文化傳統體制的國家包容在一起，並不強求各方面的相似或一致，允許其成員在各方面存在差異。「介入性」方面表現於兩種型式的實踐上，一種是北約與歐盟，以「人權」與「民主自由」為標準向東擴展，另一種則是類似東南亞國協等發展中國家所組成的區域組織，為了對現在和未來可能產生的危機預作準備，開始對會員國內部爭議表示共同意見。在「合作性」方面，突破了傳統國際政治南北關係. Ch. engchi. 7. i n U. Fredrik Söderbaum, “Rethinking the New Regionalism,” paper for the XIII Nordic Science Association Meeting (Aalbog, 2002) : 3-13. 8 諸如，「歐洲-地中海自由貿易區」已明確規定該自由貿易區應尊重 GATT 談判成果並依照有關協定逐步實現貿易自由化；有關條款也都明確寫進了歐盟-地中海協定和地中海國家間的經濟貿易協定。歐盟也非常强調所有伙伴國家都成為 WTO 成員的重要性，並把所有地中海伙伴國家視為 WTO 推動該區域伙伴關係的重要組成部分。參見 “The Euro-Mediterranean Agreements Official Journal L097, 20/03/1998 P.0002-0183; “Survey on Free Trade and Economic Transition in the Mediterranean” (European Commission: DG/BA.4, April 1999). 9 Paul M. Evans ed., Studying Asian Pacific Security: The Future of Research Training and Dialogue Activities (Ontario: University of Toroto- York University,1994): 38. 10 Brian Job, “Track 2 Diplomacy: Ideational Contribution to the Evolving Asian Security Order”, in Asian Security Order, Muthiah Alagappa ed. (Stanford: Stanford University Press, 2003): 241-275. 18.

(25) 界線的分野，出現了發展中國家和已開發國家加強合作及共同建構區域組織的現象。就「社會性」而言，與全球化背景下對「區域化」和「區域主義」等概念的再定義相適應，「新區域主義」理論開始將前兩者視為一種社會建構的、動態的、歷史性的發展過程。其中以 Björn Hettne 等人提出的「區域性」（regionness）概念最為有名，「區域性」是指一個特定的地理區域從消極的客體向積極的主體轉變，並能夠將此興起中的區域跨國利益連結起來的過程。它顯示出一個特定區域不斷發展的多维度區域化進程。「區域性」包含五個不同的層次，即「區域空間」、 11 「區域複合體」、「區域社會」、「區域共同體」和「區域國家」等。 Andrew Hurrell 的「階段論」則把區域主義觀念分為五種循序漸進的類型，即區域化、區域意識與認同、區域國家間合作、國家推動的區域整合和區域內聚體等。12 接下來是「主體性」，與「舊區域主義」時期區域在國際舞台上被動的客體地位相比，「新區域主義」下ㄧ些發展成熟的區域開始以一「區域行為體」乃至「全球行為體」的角色在國際事務中日益發揮強而有力的主導作用，這意味著這些區域實體開始對共同的價值觀和規則負責、能夠制定連續政策、活用政策工具、具有國際談判能力、擁有決策合法性。13以歐盟為例，其所主導的「區域間. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 主義」便是此種角色在全球範圍的顯著體現。東協也因其在「東協區域論壇」、「東協 10+3」、「東協高峰會」中擔任至關重要的推動者角色，已被區域內各方行為者公認為這些重要的區域和跨區域合作機制建設的領導者。這些顯示區域主體著實已成為推動「新區域主義」縱深發展的主角，因此「新區域主義」意味著該區域正努力成為國際關係領域中的一個政治主體。14由上述分析可見，「新區域主義」理論不僅涉及崛起的區域本身，必須為一種關於變革中的世界秩序和多層次治理模式的理論，誠如 Amitav Acharya 所言，若撇開「新區域主義」不談而討論 21 世紀初興起中的世界秩序就是不完整的。15. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 這些論點表明，區域主義呈現出從鬆散的「區域合作」到緊密的「區域整合」的不同發展階段，此即為區域主義的社會化進程。兩者的根本區别在於，前者本質上是區域無政府狀態的、國家主導的、中心型的國家間合作，是一種「维持現狀」(status quo)模式；後者本質上是超越無政府狀態的、共同體觀念主導的、區域政治實體化的變革模式。區域合作和整合组成一個「連續統一體」的各個部分，一旦合作進程穿越一個門檻就會轉變成為整合的過程。而這個門檻就是由先 11. Björn Hettne and Fredrik Söderbaum, “Theorising the Rise of Regionness,” New Political Economy 5(2000) : 37-45. 12 Andrew Hurrell, “Regionalism in the Theoretical Perspective,” in Regionalism in World Politics, Louise Fawcett et al. eds. (Oxford: Oxford University Press,1995): 50-51. 13 C. Brethereon and J. Vogler, Europe as a Global Actor (London: Routledge, 1999): 5. 14 Fu-Kuo Liu and Philippe Rognier, Regionalism in East Asia (London: RoutledgeCurzon, 2003): 1. 15 Amitav Acharya, “Regionalism and the Emerging World Order: Sovereignty, Autonomy, Identity,” in New Regionalisms in the Global Political Economy, Shaun Breslin et al. (London: Routledge, 2002): 20-32. 19.

(26) 前依賴於個體國家轉向功能和權力的區域實體。16 因此，由上述對於名詞的界定，可以清楚的說，目前歐洲聯盟(EU)所轄的範圍，不僅是一個「區域」，有「區域化」的現象，更有「區域主義」的運作，成員國間彼此進行的已不只是「整合」，而是「統合」；東協的範圍屬於一個「區域」，但是「區域化」的程度並不高，可是「區域主義」正在進行；而亞太經濟合作會議(Asia Pacific Economic Cooperation ,APEC)的範圍不能算是一個「區域」，也沒有「區域化」的現象，但是在政治經濟精英的努力下，「區域主義」也已運作，由於有固定的政治機構運作，已經不僅是「社群」。因此，前述三個區域組織皆可歸諸於「共同體」的性質。至於「東亞」，雖然是一個「地區」，但是「區域化」的程度並不高，諸如「東協加一」與「東協加三」的區域主義正在啟動當中，目前仍屬於「社群階段」，談不上具有「共同體」的規模。而新舊區域主義不同的特點在於：(一)時間背景：舊區域主義形成於兩極冷戰體系；新區域主義形成於多極化的世界秩序，和多邊主義是一體兩面；(二)創建過程：舊區域主義是「由上而下」(bottom-up)而被締造出來；而新區域主義在更大程度上是由內部及「由下而生」(top-down)的自發過程，成員國及其他行為體皆是區域一體化的主要推動者；(三)性質：舊區域主義是內向和保護主義的；新區域主義則是開放的，與相互依存的世界兼容並蓄；(四)內涵：舊區域主義以主題來劃分，有的組織植基於安全、有的植基於經濟；新區域主義是一個更為複雜的多維過程，包括貿易和經濟一體化、環境、社會政策、安全，該主義既表現在區域主義動力的多層次和多元行為主體的互動分析，也表現在它所涉及議题的多緯度互動分析，更表現在國關理論的綜合上。；(五)行為主體：舊區域主義只關注正式主權國家間的關係，此時的分析焦點強調區域內國家間聯合和區域整合在區域主義發展中的核心地位，或有批評謂其過份著重整合理論，而相對缺乏對日益增加的全球性相互依存的影響的考慮。17連當時最負盛名的整合理論學者 Ernst B. Haas 也承認，他們没有充分考慮到「外部因素」對區域發展的影響是一個「主要錯誤」。18；相對而言，新區域主義中非國家行為體則積極參與各種活動，並體現於全球體系的各個層面。換言之，新區域主義具有更強的主動性，願意移轉部分主權或國家利益以換取更長遠的利益，因此其具有的民族主義或國家主義色彩較為淡化，全球主義色彩初露端倪。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 16. i n U. v. Arnfinn Jorgensen-Dahl, Regional Organization and Order in Southeast Asia (London: Macmillan University Press, 1982): 225. 17 Norman D. Palmer, The New Regionalism in Asia and the Pacific (Lexington, MA: Lexington. Books, 1991): 11. 18 Ernst B. Haas, The Obsolescence of Regional Integration Theory, (Berkeley: University of California, 1975): 9. 20.