第三章 我國立法院及監察院調查權之設計
第一節 立法院調查權
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第三章 我國立法院及監察院調查權之設計
我國採「五權憲法」，將政府權力分為行政、立法、司法、考試、
監察五權，分設行政院、立法院、司法院、考試院和監察院。立法院 為國家最高立法機關，由人民直接選舉之立法委員組成，代表人民行 使立法權，屬代議制度之重要一環；而監察院為國家最高監察機關，
行使彈劾、糾舉及審計權。依憲法規定，監察院藉由調查權的行使，
得以查察政府及公務人員違失。至於立法院的調查權，在大法官釋字 第 585 號解釋下，承認為有效行使憲法所賦予之立法職權，立法院本 其固有之權能自得享有一定之調查權。是以，我國對行政權的調查權 係採雙軌制，分由立法院及監察院對行政機關行使調查權力。
第一節 立法院調查權
我國憲法並未賦予國會調查權。立法院調查權爭議，由來已久。
一直到大法官釋字第 585 號解釋，始正式承認立法院為有效行使憲法 所賦予之立法職權，得主動獲取行使職權所需之相關資訊。大法官對 我國立法院的調查權係採輔助權力說，基於權力分立與制衡原則，所 欲調查之事項必須與立法院為行使憲法所賦予之職權有重大關聯；且 認為：
凡國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，即非立法院所得調 查之事物範圍。
如行政首長決定不予公開之權力，立法院行使調查權應予以適當 之尊重。是以，立法院調查權的行使範圍，係以其法定職權為範疇。
一、立法院職權
在權力分立思想中，國會擁有立法、政策制定及監督行政之權，
是因為從民主憲政理論言，國會的角色主要有二功能：一是基於國民 主權原理，而為人民之代表；二是基於法治國原理，而為立法及決定
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政策之機關。因其為人民之代表，故在內閣制國家往往國會有倒閣 權、質詢權及調查權；而在總統制國家，往往有彈劾權及調查權。若 考量其立法功能，則有法案及預算審查權，及宣戰、媾和、條約及其 他重要事項決議權64。賦予國會上開權力之主要目的係為防止行政權 腐化，故有制衡的效果。然國會是由人組成的，亦可能因權力太大而 形成專制，故許多三權制的國家，亦透過兩院制的方式，讓國會由體 制內發揮上、下兩院制衡機制。我國則是將對行政機關之監察權獨立 於國會之外，依照憲法第 90 條規定，監察院為國家最高監察機關，
行使同意（依憲法增修條文規定，現已無同意權）、彈劾、糾舉及審 計權，以避免國會濫權。
行憲之初，立法院僅有制定與修改法律、以及審查中央政府總預 算等監督行政部門的權力，而變更領土、修改憲法、罷免總統副總統 等攸關國家權力之事項，則交由國民大會行使，等同國會職權被分散 施行。歷經 1990 年代以來的 7 次修憲，國民大會於 2005 年被凍結，
其職權除部分轉由人民直接行使外，其他均轉移至立法院，因此立法 院目前為中華民國的唯一國會，立法委員即國會議員。自 2005 年後，
立法院得對行政院院長提出不信任案，對總統、副總統提彈劾及罷免 案及對司法院、監察院、考試院官員；檢察總長和部會級獨立機關官 員之任命行使同意權，並有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、
宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之職權。
立法院的組織分為「議事單位」與「行政單位」兩大部分。議事 單位由若干委員會與立法院會議構成，均由立法委員組成，是立法院 運作的核心；行政單位則作為立法院的幕僚部門，由秘書長與副秘書 長領導。立法院會議（簡稱「院會」）由全體立法委員組成，主要功 能為審查法案（三讀）、以及議決所有須由立法委員同意的國政事務。
立法院內分成 8 個常設委員會，負責審查各領域的政策法規；此外另
64 陳滄海、徐淑敏、高光義，《憲法與國家發展》，臺北：五南文化事業，2009 年，頁 217。
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有紀律、程序、修憲、經費稽核等 4 個特種委員會。
立法院置院長、副院長各 1 人，由立法委員互選產生。立法委員 自第 7 屆（2008 年）起由 225 人減為 113 人，任期 4 年。有向行政 院院長及各部會首長質詢之權，並可以決議或覆議變更行政院重要政 策65。
（一）立法權
中華民國憲法第 62 條明定立法院為國家最高立法機關。依據中 央法規標準法，任何法律、條例都需經由立法院通過，並由總統公布 後才有效力。
若要立法，首先必須進行「提案」，可由行政院、司法院、考試 院、監察院、立法委員或黨團提出，預算案則僅限由行政院提出。草 案提出後，會送交「程序委員會」進行審議。在程序委員會中，秘書 長會排定要討論案件的日期，委員會審核後會將草案送交印刷（複 印），並列入議程中的報告事項。提案在議程中進行「一讀」（朗讀標 題），之後可送交相關的委員會討論審查，或經由院會決定後，直接 送交「二讀」。
在二讀時，會先朗讀提案的內容，並在院會中進行深入討論。二 讀是立法過程中重要的步驟，在過程中，可以提出質疑、進行說明、
修正等。最後決定是送交「三讀」、撤銷、或送回委員會重新審議。
通過二讀的議案，將在下次會議時進行三讀的程序，但若有委員提 議，並獲得超過 15 名委員的附議，可以在當次會議就直接進入三讀 程序。
三讀的過程僅能就文字進行修正，除非發現有違憲法或其他法律 時，才可提出撤回或重新審議。在三讀時，若有委員對於議案有不同
65 立法院網站，〈立法院簡介〉，
http://www.ly.gov.tw/02_introduce/introduce01.jsp?itemno=02010000，最後瀏覽日期：103 年 10 月 24 日。
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的意見，仍然必須等議案表決後，再提出復議。三讀程序後就要進行 全體的表決，若是通過，則送請總統在 10 日內公布，並送交行政院 執行辦理。行政院方面在收到來自立法院的要求後，若認為法案難以 執行，或有其他問題，在總統核准下可提出「覆議」的要求，將法案 送回立法院重審。
立法院接受覆議案後，會召開全院的審查會議，必要時會要求行 政院長到立法院說明覆議案的原因。覆議案必須在 15 天內進行投票 表決是否維持原法案內容，如為休會期間，立法院應於 7 日內自行集 會，並於開議 15 日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。
覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長 應即接受該決議66。
（二）其他憲法賦予的重要權力
除立法權外，依據憲法第 39 條、第 63 條、第 104 條、第 105 條，
以及憲法增修條文第 2 條至第 7 條等規定，我國國會尚有修憲及領土 變更提案權，預算案、決算案審查權，戒嚴案（含解嚴案）、大赦案
（含全國性減刑案）、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要決議案的 審查權，司法院院長、副院長及大法官、監察院院長、副院長、監察 委員及審計長、考試院院長、副院長及考試委員、檢察總長、中央選 舉委員會主任委員、副主任委員及委員、國家通訊傳播委員會委員和 公平交易委員會主任委員、副主任委員及委員等人事同意權，緊急命 令追認權，對行政院的質詢權，對行政院院長的不信任權，副總統缺 位時的選舉權，對總統、副總統彈劾案、罷免案的提出權，對行政院 覆議案的決議權。
66 立法院網站，〈立法程序〉，
http://www.ly.gov.tw/02_introduce/introduce01.jsp?itemno=02010000，最後瀏覽日期：103 年 10 月 24 日。
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二、立法院的制衡型調查權
國會掌握行政機關財務及業務的核心－預算及法案審核權，故對 行政機關具制衡作用。然立法院審查預算及法案，若無相關的資料，
勢必影響其職權運作之客觀性與判斷力，故賦予適度取得資訊的權 力，始能彰顯立法院監督行政機關的效果。
一般認為國會應擁有某程度取得資訊的能力，然對於國會調查權 之範圍，或是否應賦予立法院實現「調查權」，則有不同看法。林永 謀大法官在司法院釋字第 461 號解釋之部分不同意見書則指出67：
立法院調查權須有實證之根據始可。因調查權係憲法上「得」
有之權能；我國憲法「立法」乙章（第六章）雖無如監察章（第 九章）之有第 95 條、第 96 條、第 99 條明定監察院各委員會 之具有調查權，而立法院為準備立法，須為相關事項之瞭解，
確亦非概無其必要；惟若加諸他人以義務，本具侵害性，要非 有憲法上之依據不可，殊不能僅以其有此必要之乙端，即謂他 人當然有其義務。
例如檢察機關赴立院備詢，如係針對其預算進行說明，則屬立法 院的調查範疇；惟若針對檢察個案進行調查，則檢察機關並無赴立法 院說明之正當與必要性。
（一）西方國會的調查權
多數西方國家議會除立法權外，亦具國會調查權，主要係藉由調 查權的行使，讓國會能對行政機關之立法、預算議決時，擁有搜集資 料、瞭解真相以研判問題，如此才能防範行政機關濫權腐化。此調查 權兼具政治性與司法性，當然其程序亦較質詢權更為嚴謹68。
英國的「國會調查權」並未明定於憲法，而德國則規範於基本法
67 林永謀大法官對司法院釋字第 461 號解釋之部分不同意見書。
68 程明修，《憲法基礎理論與國家組織》，臺北：新學林出版社，2006 年，頁 286-288。