第二章 調查權定性與各國調查權
第三節 防弊型調查權
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第三節 防弊型調查權
啟蒙時代法國的哲學家孟德斯鳩在《法意》一書，將司法與行政、
立法定為對等地位，提出「三權分立」架構，使權力可以互相制衡，
並成為現代民主政治的主流。國父孫中山推行五權憲政，提出五權分 工合作的概念。為避免行政權濫用及立法權過大，特別獨立設置監察 權。不過將監察權獨立於行政及立法權外，我國並非首見。例如香港 及澳門即設有申訴專員公署，屬行政權下的調查機制，並直接向最高 行政首長負責；另有設置獨立的財務審計機關，如以色列審計署，得 隨時稽查各機關財務狀況，並對外公開機關績效。這些機關設置目的 均係透過權力分立，避免行政權獨大，並透過獨立的外部監控制度，
增加行政機關違反規定被懲戒的可能性，而降低整體行政弊端的風 險。不過，西方多數國家之監察權係在國會下設一獨立機關方式為 之，其目的重在防止行政濫權、避免行政違失及保障人民權益。
一、監察調查權與防弊機制
英國史學家艾頓勛爵（Lord Acton）曾言「權力使人腐化，絕對 的權力絕對使人腐化」（Power tends to corrupt; absolute power corrupts absolutely40），說明了權力分立的重要性。
御史乃傳統君王時代帝國主義之產物，然至今日的法治國，在行 政、立法及司法三權分立下，仍有存在之必要。最主要的原因在於監 察機關（或監察使）具有下列功能：
（一）政治體系中的機能
在政治體系中，監察機關或監察扮演行政監察的機能，經由監察 調查權的行使，可以進一步確保行政行為的合法性。此外，監察制度
40 Acton, Lord, In A Letter To Bishop Mandell Creighton, April 3, 1887,
http://www.sunray22b.net/lord_acton.htm, 最後瀏覽日期：104 年 1 月 10 日.
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可以補行政救濟之不足，手續簡便且不收費用，相較司法程序更為簡 易經濟。又監察機關或監察使以超然第三者角色進行判斷，解決糾 紛，得收化解部分人民冤情之效41。
（二）外部防弊懲戒機制
君王時代，皇權至上。過去監察機關或御史可視為實現皇權統治 的一項權力；時至今日，面對任事用法的官員，若加入外部監督者，
一能減少弊端，二能由第三者角度，體察民情，有防微杜漸之效。
（三）實現人權
現代法治國家，自由平等乃人格權實現的內涵。從人權的角度來 看，人民應享有良好的行政權，此為歐盟基本人權憲章所強調42。國 家成立的目的，是替人民服務；當一個國家或社會行政權出問題，人 權將無法落實43。
在法治國家為防止集權者侵害人民自由平等、或因行政及司法部 門的濫權作為或怠惰不作為，而造成人權更大的損害，故有設計以監 察使（或監察機構）、人權委員會、反貪腐功能機構（如香港廉政公 署）等型態來避免行政及司法部門傷害人權44。以我國監察院為例，
憲法賦予監察院彈劾、糾舉及審計職權，並得監督各級政府機關及其 公務員的作為是否違法或失職，透過收受人民書狀、調查、巡察等職 權行使，間接提供人民權益保障。
41 方娜蓉，《行政監察使制之研究》，中興大學法律研究所碩士論文，1989 年，頁 203-205。
42 廖福特，〈從人權宣言邁向人權法典－歐洲聯盟基本人權憲章之實踐〉，歐美研究季刊，第 34 卷第 1 期，2004 年，頁 27-28。
43 柴松林，〈人權、人權基礎與人權譜係的擴增〉，新世紀智庫論壇，第 11 期，2000 年，頁 103-110。
44 監察院網站，〈人權保障委員會緣起〉，
http://humanrights.cy.gov.tw/ct.asp?xItem=5768&CtNode=809&mp=71，最後瀏覽日期：103 年 10 月 23 日。
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二、監察調查權起源
由中國歷史文獻觀之，秦朝已設置御史制度，具有監察百官之性 質。三國時代，御史的工作重點為記錄朝廷動靜，糾彈百官朝儀。西 晉的御史則分掌不同權能，並設有督運、符節、檢校等各類御史。至 隋、唐又將御史分為「台」、「諫」二職，御史台主監察文武百官，諫 官則諫正國家帝王；並仿漢代刺史之制，分全國為 15 道派使巡察地 方。宋朝中葉以後，台臣與諫官之職掌，逐漸不分。元朝則統一「台」、
「諫」角色至明清兩代。
國父孫中山先生主張「五權憲法」，參酌中國御史諫官制度及考 試制度之優點，於行政、立法、司法三權之外，另增監察、考試兩權。
民國成立之初，北京政府原仿照西方三權分立原則，將彈劾權納入國 會。1928 年北伐完成，全國統一，國民政府始實行五權分治。於 1931 年成立監察院，為國民政府最高監察機關。1947 年 12 月 25 日施行 憲法，由各省市議會、蒙古西藏地方議會及華僑團體選舉出第 1 屆監 察委員，並於 1948 年 6 月 5 日正式成立行憲後之監察院。1992 年 5 月第 2 屆國民大會集會，通過憲法增修條文，規定監察院設監察委員 29 人，其中 1 人為院長，1 人為副院長，任期 6 年。2000 年 4 月，
第 3 屆國民大會第 5 次會議再次修正憲法增修條文，將監察院監察委 員、院長、副院長任命之同意權，由國民大會移至立法院，此即現今 監察院的運作方式45。
監察制度並非我國所獨有，西方國家之監察制度，可溯於西元 1809 年北歐瑞典，並盛行於 20 世紀。至 1978 年國際監察組織
（International Ombudsman Institute, I.O.I.）成立，目前約有 150 個國 家或地區的監察或人權組織加入成為會員。其中多數國家的監察機構 係國會附屬機構（其職權完全獨立，且不受議員干涉），但亦有部分
45 監察院網站，〈中國監察制度沿革〉，
http://www.cy.gov.tw/ct.asp?xItem=2916&CtNode=1321&mp=1，最後瀏覽日期：103 年 10 月 24 日。
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監察組織具獨立職權（如澳洲聯邦監察使），或設於地方政府（如美 國愛荷華州監察使、澳洲新南威爾斯州監察使）46。
三、監察調查權權力來源
基於防弊之考量，監察調查權之權力來源，可分成由統治者而來 及由人民而來兩大觀點。
（一）基於統治目的
公元前 221 年秦滅六國後建立了大一統帝國，推行中央集權。在 中央政府設丞相、太尉、御史大夫之「三公」，分掌全國之政務、軍 事及監察。設「九卿」，負責政府各部門工作。三公九卿互相獨立，
一切聽命於皇帝。另廢封建、置郡縣，地方政務全歸中央管理監督，
軍隊受中央直接調遣，財政收入歸國庫。秦亡以後，中央集權並未結 束，反而歷朝更強化君王集權。仔細分析，中國古代的御史主要功能 包括：
１、杜貪懲惡
中國幅員廣大，地方知縣實統領各種職權於一身，故有監督員吏 之需要。御史職掌明奏密劾，揚善除奸，以發揮整飭綱紀之功效。御 史成為監察性質的官職，防範官吏貪贓枉法或聚眾生變。
２、民刑共治
中國固有法治是不分民刑法，對於觸法官員之裁判，也是兼含民 刑處分，直到《大清新刑律》頒布後，才有刑法之芻形。在民刑共治 的情況下，對違失官員之界定範圍非常廣泛，小到未盡孝道，大到通 敵判國，均為御史審理的範疇。此也造成御史權力擴大，很容易為官 員「羅致罪名」。
46 監察院網站，〈國際監察組織介紹〉，
http://www.cy.gov.tw/ct.asp?xItem=3504&CtNode=900&mp=1，最後瀏覽日期：103 年 10 月 14 日。
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３、官員相互牽制
表面上，御史扮演監督的功能，但在皇權高漲時，也有部分御史 傾向趨炎附勢，將皇帝傷害官吏（或百姓）的作為合法化。或有御史 大夫彼此攻訐、製造黨爭及攀附權貴情事。李鴻章47曾道：「言官制度，
最足壞事，故前明之亡，即亡於言官。此輩皆少年新進，毫不更事，
亦不考究事實得失、國家利害，但隨便尋個題目，信口開河，暢發一 篇議論，藉此以出露頭角，而國家大事，已為之阻撓不少。」明代第 一清官海瑞因不善奉承官員，被御史彈劾數次。民國初期，蔣介石亦 曾遭監察院彈劾，但後重掌大權又借監察院彈劾政敵。當然史上亦有 清廉為民之御史，最常被人樂道的即北宋曾任監察御史（言事官）包 拯。包拯以清廉公正聞名，懲奸罰惡，對罪犯毫不寬貸，成為人民內 心「正義」的象徵。即使他懲戒手段嚴酷，然歷史將這些被懲戒的對 象認定乃「罪有應得」，包青天為民申張正義的形象，並不因此減損。
４、實現皇權之工具
皇權時代，御史除監督百官外，其本身可對官員進行調查，並具 審判之責。換言之，古代的御史職權涵蓋調查、司法與監察的功能，
等同於現今的法務部（調查局、廉政署）、司法院及監察院之綜合體。
為什麼皇帝賦予御史如此大的權力，除制衡官員外，更重要的是御史 係向皇帝負責，凡事向皇帝報告，無疑是皇權的延申，而成為皇帝中 央集權與壓抑官員或地方勢力坐大的關鍵要角。
（二）人民救濟途徑
不論由中外歷史觀之，監察機關（或監察使）均扮演為民伸張正 義、主持公理的角色。
我國自古在君權主義下，有所謂「民不與官鬥」一詞，當人民遭 遇官員不合理的對待，往往求助無門，唯一能做的，便是向柏台御史
47 吳永，《庚子西狩叢談》，1928 年，http://ishare.iask.sina.com.cn/f/14691662.html，最後瀏覽日 期：103 年 10 月 14 日。
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「攔轎喊寃」，御史也因此成為老百姓對抗官僚體制的憑藉。
監察使的發源地－北歐國家，其扮演著提供人民行政救濟管道之 重大職責。當人民因行政機關或官員違失而遭受不當對待時，得以向 監察使陳情。瑞典在 1809 年設立國會監察使，此亦為最早發展出監 察使制度，用以對抗國王權力。之後芬蘭亦於 1919 年跟進，我國是 第三個正式設立監察制度的國家48。歐洲至 19-20 世紀開始有倡議建 立人權機關概念，並發展出護民官制度。然部分歐洲傳統的監察機 關，雖設立時未明定人權保障的功能，但制度運作後，亦促進人權與 善治。由於二者實相輔相成，故許多國家將二者整併在監察使職權，
如北歐國家瑞典即由監察使扮演人權保護者與糾紛調解者之角色，人 權發展已為世界之表率；法國共和監察使則明列其任務包括受理人民 陳情案件、調查並向政府或行政機關提出改革建議及參與國際社會組 織促進人權之活動。足見監察機關與人權角色，密不可分。
如北歐國家瑞典即由監察使扮演人權保護者與糾紛調解者之角色，人 權發展已為世界之表率；法國共和監察使則明列其任務包括受理人民 陳情案件、調查並向政府或行政機關提出改革建議及參與國際社會組 織促進人權之活動。足見監察機關與人權角色，密不可分。