第二章 從「反徵收」到「保農地」─大埔的敘事與抵抗
第三節 以「農」為法─土徵修法與訴訟並進的法律戰
大埔兩度毀田的事件，廣泛激起社會輿論批評苗栗縣政府徵收粗殘，跟農民 一起經歷抗爭的農陣也快速的集結，決定 7 月 17 日要辦一場農民遊行，晚上就 睡在凱達格蘭大道上！這是農陣第一年的夜宿凱道，引起的討論與議題熱度讓政 府不得不快速處理大埔案的問題。
時任行政院長的吳敦義，在 7 月 22 日提出「劃地還農」方案，內容是以大 埔自救會會長住家周圍劃出 5 公頃的農地，讓希望繼續耕種的農民可以換地到此 地來耕種。而從毀田以來都態度相當強硬，堅持自己「依法行政」的苗栗縣長劉 政鴻，也首度低頭表示自己對部屬監督不周、讓吳院長跟馬英九總統操心而「道 歉」127，但大埔自救會對於吳揆的方案跟劉縣長的道歉都無法接受，要求要原屋 保留。8 月 3 日，大埔傳來噩耗，因為徵收案抗爭而壓力相當大的阿嬤朱馮敏，
124 2010-06-27 自由時報 竹南科「徵」 議 警帶走挖田司機 自救會：吃案。
125 農民反粗殘徵收聯合宣言：一方有難 八方來援，http://www.coolloud.org.tw/node/52790 （最 後到訪日：2013 年 8 月 16 日）。
126 2010-06-11 自由時報 B06 版 竹南科封路挖田 抗議聲再起。
127 http://www.libertytimes.com.tw/2010/new/jul/23/today-t1.htm (最後到訪日：2013 年 7 月 19 日)
飲農藥自盡身亡。哀傷而憤怒的社會情緒，讓行政院在 8 月 17 日與農民達成「原 屋原地保留，農地集中劃設」的共識，將徵收來的土地依照土徵條例第 44 條第 1 項專案讓售給農民，房屋的部分原地保留，農地的部分集中劃設約 5 公頃的農業 專區。努力爭取下來的個案協商結果，在後續仍留下「四戶」的爭議128，但在當 時，這樣的結果讓其他抗爭者對於保留農地有了一線希望。承辦大埔與其他農村 徵收案的律師李明芝就提到：「很多彰化田中的當事人一來就會說，我要大埔模式。
129」
從毀田開始，反對徵收在法律上的行動也不再只有個案的司法救濟，而是朝 著修法走去；不管是從憲法層次的大法官解釋乃至於各個法律名詞的解釋，關於 土地徵收這套法律規範的意義，也都在這個過程中經歷一連串由大埔農民與農陣 所共同書寫的農村價值以及抵抗徵收故事為內容，透過具有法律專業的行動者，
進入行政訴訟與土地徵收條例修法的司法、立法場域重新寫下一些不同於以往的 法律規範130。
第一項 毀田─推動土地徵收條例修法
毀田事件中大批警力與怪手讓大家都為之震驚，土地徵收條例的「強制」並 不只是文字，而是侵門踏戶對生命的侵害；農陣與聯合自救會決定在 7 月 16 日 舉辦遊行並夜宿凱道，在這次活動中正式喊出土地徵收條例修正的訴求，要求政 府修法，同時也承諾會提出民間版法案。活動過後，政大地政系教授徐世榮邀集 地政、法律的學者逐條蒐集意見，由詹順貴律師帶著幾個年輕律師著手進行草擬
128 四戶未完的爭議可參見：苦勞網，徵收惡法何時修？─從大埔談起
http://www.coolloud.org.tw/node/62443。苦勞網，講白賊！房子還是要拆，大埔農民要吳敦義負 責http://www.coolloud.org.tw/node/69980 (最後到訪日：2013 年 7 月 19 日)。
129 李明芝訪談。
130 與徵收有關的大法官解釋有許多，例如釋字第 236、425、516、534 號等等，而在大埔案中，
身為原告方最主要引用的是關於徵收應該基於公益、給予適當補償的釋字第 400、409 號。
條文的工作：「我們回到源頭要解決制度上的問題」131。 第一目 看到「農地」的民間版土地徵收條例
審視過去土地徵收條例的判決，還有農陣所協助進行抗爭或訴訟的土地徵收 個案，民間版的土地徵收條例（參見附錄）有三大重點：
一，徵收前階段限縮徵收發動的條件：在限縮徵收發動的部分，草案再度重 申不得徵收特定農業區、盡量避免徵收一般農業區，並且納入對於原住民土地的 尊重132，關於強制徵收土地必須具有的「公共利益」，則是從社會、經濟、文化、
永續發展等幾個方面明白列舉所應考量的各種要素，其中不再只有工業價值，而 是也強調了農業所保障的「糧食安全」133。
二，過程中應該確保民眾參與：修法小組對於民眾程序參與的要求來自大埔 居民、其他被徵收的農民所經歷過那些有「說」卻「不明」的說明會、徒具形式 的協議價購會議，所以在草案中規定應該要用「書面」要求留下協議的過程與協 議不成的理由134，用行政程序法中有主持人、有提出主張與證據、相互提問過後 做出判斷的聽證程序來進行討論135，保障這些被徵收人的程序參與權。
三，確定徵收後應該給予完全補償：上述這些公共利益的衡量報告、協議與 聽證的過程，都規定要明確記錄在徵收計畫書中，確保這些程序的結果都會進入 審議考量。以公告現值為衡量標準，這些居民一路以來大力反對的過低補償，修 法小組在草案中提出「完全補償」，除了土地與地上物要求要以市價徵收136，並 對無屋可住之人家以安置137，還特地規定了難以衡量的「非財產上損失」之補償，
131 詹順貴訪談。
132 土地徵收條例修正草案民間版，第 1-1 條
133 土地徵收條例修正草案民間版，第 4-1 條
134 土地徵收條例修正草案民間版，第 11 條
135 土地徵收條例修正草案民間版，第 13 條
136 土地徵收條例修正草案民間版，第 30 條
137 土地徵收條例修正草案民間版，第 34-1 條
根據土地進行農業使用、房屋實際居住的時間長度，補償徵收所剝奪的，這些生 命中重要的情感與記憶138。
來自農地的敘事當然是這三個修正重點最主要的養分。以大埔來說，許多農 民都提到，過去數十年來一點一滴，用甘蔗葉、稻草、水肥屯田的過程，
…初來乍到時，大埔這片土地是崎嶇不平的農田，當時土地非常貧瘠，
買不起肥料，就到現在竹科的前身，也就是台灣糖廠，去撿拾乾燥的甘 蔗葉，回來埋在田裡作堆肥…139
農陣則把屯田進一步的推往了田土的不可回復，與全球化之下糧食生產自給自足 對於國家安全的重要性，因而將農業區列入了不可徵收的範圍；農業對於人的、
對於國家的價值，必須要可以在程序內被考量、被補償，例如在苗栗大埔以及彰 化田中高鐵特定區徵收，都看到不少老農因為失去農地，而失去了生產、勞動，
生活模式等等的基礎，這些在過去土地徵收條例的地上物、營業補償所看不到的。
特別值得一提的，是關於民間版第 33 條對於營業徵收的補償，大埔的被徵收戶 彭秀春，本來靠著先生身為藥師開設的小藥房維生，但後來丈夫進入公務體系工 作，產生了資格問題，於是他們向別人「借」了藥師的證照，繼續經營藥房的小 生意。這使得他們在徵收補償的時候，因為並非「合法」經營，而無法受到營業 補償的損失。民間版在草擬的時候刪除了第一項的「合法」二字，讓營業損失可 以以實際經營的狀況來認定，不是只看登記的狀況140。許多修法都是如此，因著 受壓迫者的具體處境點出改革的方向，在法律規範的修正中訴求困境的改變。
138 土地徵收條例修正草案民間版，第 34-2 條
139
http://www.facebook.com/photo.php?fbid=406815291135&set=a.406563696135.209374.2417238111 35&type=1&theater (最後到訪日：2013 年 8 月 16 日)
140 土地徵收條例第 33 條：
I 建築改良物原供合法營業之用，因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失，應給予補償。
II 前項補償基準，由中央主管機關定之。
農陣一如夜宿凱道隔日早晨在總統府前「種」下凱稻時所承諾的，在 11 月 凱稻收割之際提出民間版修正草案初稿141，並積極展開一連串立法的遊說過程。
民間修法小組趕在時間內完成，有著細緻的考量跟意義：「一方面要給政府一個壓 力，另一方面也是給來凱道的農民一個交代，給予這場運動一個很明確的目標。
當各地農民有一個共同目標的時候，不會來凱道抗議完，政府皮皮拖過就淡忘。142」 而為了讓農民可以更理解這個由他們經驗所擬的法規，農陣舉辦了一場又一場的 鄉村公聽會：「時間到，我們法修完了，還要去跟農民談！除了說明我們修法的內 容有哪些，也讓農民會更有要改圈地惡法的使命感，這是大家一起在凱道產出的 共同訴求，到時候一起對立法院施壓的時候，再一起來。143」其中一場公聽會，
當草案的說明結束，一位農民起身說：「其他我是沒甚麼意見，但就是那個聽證的 程序，可不可以不要在台北，在被徵收的地方辦！這樣大家才會看到我們這邊，
為什麼不給他徵收。」草案後來在修法小組的討論中，還是照著法律體系的邏輯，
讓聽證程序回到行政程序法的相關規定加以規範，但農民的發言，卻是再一次提 醒著，一方面是城鄉差距的台北霸權依然存在，政府仍然容易流於從台北看天下；
另一方面是當法律程序只在紙上發生，對於要徵收的土地只有範圍、使用分區、
公告現值的陳述，官員和委員們卻沒有親自到農民居住的地方看看她/他們的生活，
被徵收的農民也沒有機會把她/他們真實的生命經驗說出來，遠在天邊又是書面作 業的徵收決定，註定將無視於當地的人民的生活，也無法把農民當「人」看待。
農陣本身並非有深厚政商實力的民間團體，推動法案本來就很困難，加上政 府並未積極提出官方版本到立法院進行修法討論，試圖透過立法機構推動制度改 變的進度比預想中緩慢，但相關的社會運動倡議訴求，在行政部門卻意外地有所 進展。
141 記者會、在美濃將凱稻割出「土地正義」圖樣。
142 詹順貴訪談。
143 詹順貴訪談。
第二目 行政回應─來自民間的「公益性必要性評估報告」
第二目 行政回應─來自民間的「公益性必要性評估報告」