第三章 私部門之揭弊機制與吹哨者保護制度
第一節 企業內部通報機制
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第三章 私部門之揭弊機制與吹哨者保護制度
第一節 企業內部通報機制
私部門之揭弊，可定義為企業之員工將組織內部不法或不當情事加以揭露的 行為。而按受理通報單位之不同，主要可分為內部通報與外部通報程序。內部通 報係指員工將企業內部之不法或不當情事，依循企業設置之 內部通報機制
（internal reporting mechanism）加以揭露，其受理單位可包含董事、經理人、監 察人、法令遵循部門或內部稽核單位等，而有些企業會預先設置外部受理單位，
例如企業之法律顧問以及會計師。外部通報則係指員工將不法情事向監管機構、
媒體與民意代表等外部單位或人員揭露之行為31。關於內部通報與外部通報之優 先順序，因員工於企業內部通報得提供公司自行解決問題的機會，原則上鼓勵員 工先進行內部通報，以避免因揭露內容不實而導致公司或被指涉對象受到損害。
如考量企業未必重視員工的通報或甚至有妨礙之情況，則在具備一定要件之下宜 允許員工對外吹哨，惟仍應以通報主管機關為主，向媒體、民意代表或其他單位 揭露則須符合更嚴格之條件。既然法制設計上大多鼓勵內部通報，為提升員工利 用企業內部通報管道的意願，即必須設置一套完善的內部通報機制，除獲得員工 信賴以外，亦能改善吹哨案件之處理效率，故本文將著重於探討如何建立企業內 部通報機制以及是否適用於所有企業，藉此因應實施吹哨制度所可能產生之問題。
第一項 內部通報機制之建立
企業設置內部通報管道具有風險管理與發現欺詐行為的功能，且企業可能即 為欺詐行為之受害者，能藉此發現不法並採取行動對企業實屬有利，可免於財產
31 李智仁、陳一銘，建構金融機構內部人通報機制之芻議，存款保險資訊季刊，21 卷 3 期，2008 年9 月，頁 140-141。
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與名譽之損害32。按國際透明組織（Transparency International）於 2017 年所公布 之內部吹哨機制指南（Internal whistleblowing mechanisms topic guide），即認為企 業內部通報管道的設置不僅有助於促進公共利益，更符合企業最大利益，因吹哨 者可提醒高階主管關切潛在之違法情事，防止損害擴大並抑制將來的不法行為。
又為確保內部通報制度能有效地設置與實施，該指南列出數項應具備之要素，分 別說明如下33：
一、經營階層之支持
公司之經營階層與高階主管應瞭解內部通報制度之優點，尤其須就其公司內 部通報程序之性質有所認識，且有支持內部通報之實際作為，例如對通報案件進 行適當切實之處理、對吹哨者提供支持和保護，並避免阻礙潛在的通報行為。
二、將成本與資源之運用納入考量
縱有認為建立內部通報制度之成本不高，雇主仍應評估於促進及維持通報機 制、對通報案件之後續調查與員工培訓所耗費之成本與時間，以確保資源充分、
有效率地運用。
三、明確之通報程序與適用範圍
內部通報機制應涵蓋之對象與範圍，可能因行業、組織結構或規模之差異而 有不同設計，但無論如何均必須在企業通報制度中予以明定。企業可考量是否將 通報管道提供給第三人或公眾使用，以及通報行為應得利用電話專線與網路平台 為之，而不限於以口頭或書面方式向受理單位通報，蓋提供多元通報方式可適度 緩解吹哨者所面臨之障礙。
四、提倡內部通報與資訊交流
32 Stephane Rousseau, Whistleblowing: An Instrument Serving Compliance, 50 R.J.T. n.s. 571, at 579 (2016).
33 Transparency International, Internal whistleblowing mechanisms topic guide (2017), available at:
https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/kproducts/Whistleblowing-Topic-Guide.pdf (last visited: 2020/12/28).
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提升員工對內部通報機制的認識為確保其受遵循之關鍵。因實際上進行過通 報之員工與未曾為通報行為之員工相較之下，一般而言前者更瞭解其組織所設置 之通報程序。企業應主動向員工傳達通報程序的內容並定期為員工培訓，另於不 違反保密性之情況下，可將內部通報之事例、處理結果及經驗教訓與全體員工進 行交流。
五、身分保密
吹哨者有權對自己之身分保密，藉此保護其免於潛在之風險及報復，但應允 許企業以謹慎方式確認案件事實而消除對消息正確性之疑慮，並能更迅速地理解 與處理通報案件。
六、對通報案件之處理與回應
以員工基於誠信而通報為前提，原則上均應收受、紀錄並調查所有之通報案 件，且不得過度拖延。企業可選擇降低對員工通報行為保障之門檻，例如僅要求 員工合理相信存在不法或不當行為，將保護範圍擴及於通報內容不正確之情形。
故即使通報內容與事實不符員工仍可受到保障，而對於故意為虛假舉發之人除不 予保障外，亦得對之採取適當的制裁措施。此外，受理通報單位應儘可能通知吹 哨者有關案件的最新調查進度，以及確保其可聯繫負責調查之人員，將有助於預 防後續問題並提供保證，讓吹哨者知悉通報案件已妥善處理且不容忽視。
七、保障吹哨者
為保護吹哨者免於報復行動，吹哨政策應聲明該企業不容許任何對吹哨者採 取之報復措施，而所謂報復（包括工作場所一切形式之報復、不利或歧視），可 能之情況諸如解僱、懲罰性調動、騷擾、縮減職務或工時、剝奪晉升或培訓機會 等，威脅將採取前述行動亦屬之。又企業內部對採取報復行動者得施以紀律處分，
包含將其解僱作為制裁手段。
八、定期審核與評估
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對內部通報制度定期審核有助於企業改進其政策，應保留通報案件數量、類 型與處理結果的紀錄，並由董事會或審計委員會等單位進行獨立審查。評估吹哨 政策有效性之指標可包含員工對該政策之理解與信任、對報復行為之投訴或是否 維持吹哨者之身分保密等。
第二項 是否允許匿名吹哨
對匿名吹哨（anonymous whistleblowing）持反對見解者，主要理由為匿名吹 哨所提供資訊不實之風險更高，且被指控之個人無從瞭解有關該通報之性質並失 去及時表達意見的權利；就資訊獲取與針對通報案件之後續追蹤而言，因匿名吹 哨者未必提交所有事證，可能遺漏一些其認為不重要、實則有助於瞭解案情與偵 查之資訊，然吹哨者身分不明難以與其聯繫，政府或公司之調查能力將因此受到 限制34。
有論者認為，匿名吹哨之正當性與否，得將不法行為之嚴重性與員工受到報 復之可能性納入考量。不法行為嚴重性之判斷標準，包括受影響之人數、人身或 精神上受損害之程度或是否有其他權利受侵害等35。而多數員工在企業內部通報 之代價，通常是被解僱、調職或在職場被孤立，若將來至其他企業求職可能亦會 受阻。是以，維持吹哨者之匿名性可降低其對於通報所致不利後果之負擔。此外，
匿名性可保護吹哨者免於人身攻擊（argumentum ad hominem），因受到指控之人 可能會為了替自己辯護，將焦點轉向質疑吹哨者之動機而非其主張之真實性，然 實際上吹哨動機與通報內容真實與否並不相關。又於過濾通報案件有無調查必要 之程序中，並不得僅以吹哨者匿名為由即不予調查，尚須就指控內容本身之具體 性、能否識別涉案之關係人、不法行為發生之時間與地點等因素加以判斷是否受
34 Thomas C.R. Reynolds, Securing Protections for Whistleblowers of Securities Fraud in the United States and the European Union, 13 Chi.-Kent J. Int'l & Comp. L. 201, at 213 (2013).
35 Frederick A. Elliston., Anonymity and Whistleblowing, Journal of Business Ethics, Vol. 1(3),167, at 171 (1982).
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理調查36。
第三項 建立內部通報機制之必要性
內部通報得作為預防不法之手段，蓋員工在其日常工作中時常有機會觀察到 正在發生或即將發生的不法情事，若僅有一名員工難以阻止潛在之不法，而在向 公司內部受理單位通報後，應可透過內部控制或法令遵循機制消除或降低不法行 為發生之可能性。員工可能於公司不處理其通報之情形下向外部單位通報，外部 通報之功能主要為協助監管機構偵測不法與制裁違法行為，進而產生嚇阻作用。
在許多案件當中，對公司犯罪之執法實際上成效不彰，監管機構亦難以針對違法 行為採取預防措施，除對公司業務瞭解有限之外，更可能須負擔過高的行政成本
37，因此內部通報與外部通報機制均必須有效運作始能發揮事前預防與事後抑制 不法行為之功能。在公司治理機制運作良好、能有效監督經營階層違法情形時，
固然不須仰賴內部通報，惟當監督者與經營階層間存有密切關係而缺乏獨立性，
即無助於降低循私舞弊之風險，而有藉由內部通報機制作為安全網（safety net）
角色發揮其價值之必要，故不論以監管或公司利益之維護等觀點來看，其效益均 得充分彰顯38。
另一值得思考的問題在於制度上是否強制企業或由其自願建置內部通報機 制，有論者指出由於產業之複雜性與企業間結構上有重大差異，適合設計有效內 部通報機制者應為企業而非主管機關，如逕以法規強制設置可能不合時宜、實施 成本高昂且造成不合理之負擔，然以另一角度而論，若非由主管機關直接監管該 機制之設置，如何確保企業採用健全的內部通報機制仍然存在疑問39。規範方式 之採擇上，應得要求企業建立內部通報機制但不指定應有的架構與內容，而是藉
36 Id., at 172-174.
37 Iwasaki, Masaki, Effects of External Whistleblower Rewards on Internal Reporting, Harvard John M.
Olin Fellow’s Discussion Paper Series No. 76, at 11 (May 26, 2018).
38 Janet Austin, Sulette Lombard, The Impact of Whistleblowing Awards Programs on Corporate Governance, 36 Windsor Y.B. Access Just. 63, at 75 (2019).
39 Id., at 76.
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由課以企業報告義務確認其已建立通報機制且有實際運作，從而促使其自行設置。
由課以企業報告義務確認其已建立通報機制且有實際運作，從而促使其自行設置。