第四章 國外吹哨者保護法制
第一節 美國吹哨者保護法制
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第四章 國外吹哨者保護法制
第一節 美國吹哨者保護法制
過去在政府與私人間之契約中，例如政府採購與承攬工程，涉及大筆金額但 卻缺乏有效監督，使此類契約時常存在被濫用、欺詐之情形，不僅造成政府財物 損失，亦潛藏危害公共衛生、國家安全等問題。為打擊欺詐政府之不法行為，於 1863 年訂立不實請求法（False Claim Act），允許民眾對不法行為人提起公益代 位訴訟（qui tam action），並可獲得賠償金額之一部分作為檢舉獎金，藉此鼓勵民 眾舉報以避免政府受損害99。該法一方面保障內部人不因舉報而受有不當對待或 報復，另一方面使其得分享政府機關因此所回復之利益，以此確立舉報行為之正 當性100。然當時美國之吹哨者法制仍著重於政府部門弊端之防範，有關吹哨者保 護之規定係採分別立法模式，即散見於各種不同的法規中而無一部專門的吹哨者 法律，聯邦與各州間亦各有其法律規範101。爾後因企業舞弊案件叢生，遂有關於 私部門吹哨者保護法制之討論，由國會先後通過沙賓法案以及華爾街改革法案以 建構私部門之吹哨法制，就各該規範之內容、相關分析及運作情況析述如下。
第一項 沙賓法案（Sarbanes-Oxley Act）
在安隆、世界通訊等公司之重大弊案後，國會於 2002 年通過沙賓法案以強 化美國證券交易委員會（Securities and Exchange Commission, SEC）對企業責任 之監督，並透過詐欺防制以避免企業倒閉。其通過該法案之目的係為提高公司依 證交法進行揭露之準確性與可靠性來保障投資人，並藉由強化對會計師之監督、
99 Evan J. Ballan, Protecting whistleblowing (and not just whistleblowers), 116 Mich. L. Rev. 475, at 477 (2017).
100 黃銘傑，吹哨者保護之國際潮流與規範理念，月旦會計實務研究，16 期，2019 年 4 月，頁 19。
101 郭大維，沉默未必是金—吹哨者法制之建構與企業不法行為之防範，台灣法學雜誌，216 期，
2013 年 1 月，頁 51。
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建立獨立之審計委員會以及提升公司財務報表的透明度來實現其目標102。
一般而言，企業內部之不法情事往往難以被發現，在企業重大舞弊案件中，
內部吹哨者經常扮演關鍵角色，因此沙賓法案之重點即在吹哨者保護措施與強化 企業內部通報機制，以鼓勵企業內部員工不懼於舉報企業不法。該法第301 條要 求公開發行公司之審計委員會應由獨立董事組成，並應建立與會計、內部控制等 相關之內部通報程序接受員工匿名之通報。此外，第806 條、第 1107 條則規定 對吹哨者提供民事上反報復之保障措施，以及違法對吹哨者進行報復時之刑事責 任。
第一款 審計委員會應負責建立企業內部通報機制
本法第 301 條規定要求公開發行公司應設置審計委員會並建立二項制度：
（一）公司收受有關會計、內部控制或稽核等內部通報時之受理及相關處理程序；
（二）員工得以秘密、匿名方式通報可疑會計或審計事項之相關程序103。此即為 要求公開發行公司應於公司內部建立內部通報機制之明文規定，又基於審計委員 會係由獨立董事組成，得藉其獨立性以妥適處理通報事項。
第二款 保護吹哨者免受報復
企業員工揭發不法情事後可能因此被解僱，過去在聯邦法律中並無對吹哨者 提供明文保障，各州法律對於報復性解僱之規定未盡一致，使舉發不法之員工在 受到解僱後難以獲得救濟。即使有揭弊相關法律規定，吹哨者亦未必能受保障，
例如紐約州之規定係將員工得通報事項限於危害公眾健康及安全者，因此當員工
102 Alex Howard, Gold star for internal compliance: Why a broader protection of Dodd-Frank whistleblowers is beneficial, 9 U. P.R. Bus. L.J. 53, at 55 (2017).
103 See 15 U.S. Code § 78j–1(m)(4): Each audit committee shall establish procedures for—(A) the receipt, retention, and treatment of complaints received by the issuer regarding accounting, internal accounting controls, or auditing matters; and (B) the confidential, anonymous submission by employees of the issuer of concerns regarding questionable accounting or auditing matters.
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因揭發金融詐欺事件而被解僱時將無法受保護104。本法對此則明文賦予員工保障，
規定於第806 條105，其規範內容為： 「當公開發行公司之員工合理相信（reasonably believes）公司違反有關防止詐欺股東之聯邦法律或 SEC 所發布之相關規則，該 公司或其經理人、員工、承包商（contractor）、轉包商（subcontractor）或代理商
（agent），不得因員工採取下列通報行為而予以解僱、降級、停職、威脅、騷擾 或歧視：1. 向聯邦主管機關或執法機關、國會議員或國會的任何委員會、對員工 有監督權限之人（或其他為雇主工作而有調查、發現或終止不法行為權限之人）， 提供相關資訊、促成資訊提供或協助調查；2. 起訴、促成起訴、作證、參與已起 訴或即將起訴之程序」。此規定與以往各州及聯邦之吹哨者法規大多僅保障對外 通報之行為不同，其一併保障公開發行公司員工對外通報以及於公司內部通報之 行為。
一、保障對象
除受僱於公開發行公司之員工以外，本法亦保障受僱於該公司之承包商、轉 包商或代理商之員工。惟若該承包商、轉包商或代理商為非公開發行公司，其員 工是否可受到本法保障，因法未明文而產生疑義。實務上，美國聯邦最高法院在 Lawson v. FMR LLC 一案採肯定見解106，認為承包商、轉包商或代理商並未限定 須為公開發行公司，故沙賓法案之反報復規範亦適用於與公開發行公司有契約關 係之私人承包商（privately held contractor）之員工，例如會計師事務所、投資顧 問以及律師事務所等，藉由將該等專業人士、資本市場守門員納入保障，使其更 有意願通報而阻止公開發行公司之欺詐行為。於 Lawson 一案涉及共同基金
（mutual funds）與為該基金提供管理服務之投資顧問（investment advisers），原 告 Jackie Lawson 與 Jonathan Zang 分別受僱於 FMR LLC 之子公司 Fidelity
104 黃銘傑，組織內部不法資訊揭露法制之研究，行政院研究發展考核委員會委託研究報告，2005 年8 月，頁 31。
105 18 U.S.C §1514A.
106 Lawson v. FMR LLC, 571 U.S. 429 (2014).
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Brokerage Services LLC 及 Fidelity Management & Research Co.，被告 FMR LLC 與子公司均為非公開發行公司，而依契約向Fidelity family 共同基金（公開發行 Contractor Employees, 2014 Bus. L. Today 1, at 2 (2014).
109 18 U.S.C. § 1341.
110 18 U.S.C. § 1343.
111 18 U.S.C. § 1344.
112 18 U.S.C. § 1348.
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吹哨者須主觀上合理相信（reasonably believe）其指控之行為構成不法，惟 並不要求其主觀上相信該不法行為已滿足所違反法規之全部構成要件，且無庸達 到確信成立犯罪之程度113。合理相信之要件於法規並無一明確認定標準，實務上 有認為得以「基於吹哨時已知之資訊，並依員工所受過之培訓與經驗來判斷其是 否合理相信不法行為存在」作為判斷標準114。
三、對吹哨者提供之保障措施
（一）禁止報復（Anti-Retaliation Provisions）
禁止公開發行公司、其經理人、員工、承包商、轉包商或代理商對通報不法 情事之員工，採取解僱、降級、停職、威脅、騷擾或歧視等行為。
（二）救濟程序
員工若因吹哨行為而遭受報復，得在事實發生之日起 90 日內向職業安全健 康署（Occupational Safety and Health Administration, OSHA）提出申訴。如 OSHA 在180 日內仍未作出最終決定，且其遲延非因申訴人惡意所導致，提出申訴之員 工始可向聯邦地方法院提起訴訟以尋求司法救濟。
依 OSHA 制定之相關規則，其受理申訴之要件為員工須符合：1. 從事吹哨 行為；2. 相對人知悉或懷疑員工吹哨；3. 員工遭受報復；4. 依當時情形，足以 推論吹哨行為係促成報復行動之原因（Contributing Factor）115。申訴人須先提出 初步證據（prima facie case），亦即足以支持其請求之證據，證明其有受本法保障 之吹哨行為、雇主知悉其吹哨行為、受有不利措施以及因果關係，否則其案件將 被駁回。當OSHA 受理案件後，將通知相對人於 20 日內提出答辯，若相對人能 提出明確且可信之證據（clear and convincing evidence）證明即使員工未為吹哨行
113 Nielsen v. AECOM Tech. Corp., 762 F.3d 214 (2d Cir. 2014).
114 Thomas v. Tyco Int'l Mgmt. Co., LLC, 262 F. Supp. 3d 1328 (S.D. Fla. 2017).
115 所謂 contributing factor 係指促成因素單獨或與其他因素結合均將導致結果發生，不須為必要 條件（but for）或最主要之原因，對原告而言較容易舉證。
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為，同樣會對該員工採取不利措施，則OSHA 將不繼續調查而駁回申訴案件116。 反之，如相對人未能提出前述證據，OSHA 將繼續進行調查並於提出申訴之日起 60 日內公布調查結果117。若具備合理理由（reasonable cause）足認有違反本法第 806 條之情形，OSHA 將以初步回復命令（preliminary order of reinstatement）填 補吹哨者所受損害。此時雇主仍可在10 日內向 OSHA 提出法律或事實上說明，
而申訴人或相對人如不服申訴決定，得在30 日內向行政法官（administrative law judge）聲請再議。當雙方窮盡行政救濟途徑後如仍對最終決定不服，則可再向聯 邦地方法院提起訴訟以尋求司法救濟。
（三）救濟措施
若 OSHA 就申訴案件審查結果為有理由，則員工可獲得之補償性損害賠償
（Compensatory damages）包括 1. 復職、回復期間應有之年資；2. 給付積欠之 薪資並附加利息；3. 補償任何因報復行為所生之特別損害，包含訴訟費用、專家 證人費以及合理之律師費等118。至於非財產上損害，例如因報復行為而受精神上 痛苦，依實務見解亦為得請求賠償之範圍119。
第三款 對吹哨者採取報復行為之刑事責任
本法第 1107 條規定，任何人對提供違反或可能違反聯邦法規之真實資訊予 執法機關之人，意圖報復而採取干預其工作或生計等不利行為，得處 10 年以下 有期徒刑、科以或併科罰金120。此規定適用於吹哨者向執法機關通報而受報復之 情形，且其吹哨內容未限於證券詐欺而涵蓋更廣泛之聯邦犯罪行為，保護對象亦 不以企業內部人為限，惟必須吹哨者提供之資訊為真實，報復行為人始構成本罪。
116 29 C.F.R. §1980.104.
117 29 C.F.R. §1980.105.
118 18 U.S. Code § 1514A(c).
119 Lockheed Martin Corp. v. Admin. Review Bd., U.S. Dep't of Labor, 717 F.3d 1121 (10th Cir. 2013).
120 18 U.S. Code § 1513(e).
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第四款 保障措施之實效性
本法對於吹哨者之保護實際上成效有限，因不僅未提供獎勵措施以鼓勵吹哨，
在 OSHA 處理之申訴案件中，吹哨之員工多數難以獲得對其有利結果。據實證
在 OSHA 處理之申訴案件中，吹哨之員工多數難以獲得對其有利結果。據實證