第四章 國外吹哨者保護法制
第二節 英國吹哨者保護法制
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第二節 英國吹哨者保護法制
第一項 英國吹哨者法制沿革
英國吹哨者保護制度係以單一法規規範，同時適用於私部門以及公部門職員，
此即公益揭露法（Public Interest Disclosure Act of 1998），該部法律於 1998 年通 過後已確立吹哨者保護之一般原則與法律架構。以往在普通法（common law）下 對吹哨者提供之保障甚少，雖雇主有保護受僱人不受他人侵害的義務，然受僱人 對雇主亦負有誠實信用及忠實之默示義務，是以雇主通常會將吹哨者之主張視為 對雇主信任的破壞，即構成違反僱傭契約之行為。具體而言，僅在攸關嚴重不法 情事與涉及重大公共利益之情況下，員工始可違背信任與忠誠義務，惟例外得揭 露之情形實際上仍受有一定限制，因某些員工基於契約義務被要求先向雇主報告 違法行為，或者必須嚴格遵守專業行為準則，使員工亦無法進行外部通報193。
立法討論始於 1990 年代發生重大公安事件、虐待兒童的醜聞以及企業弊案 後，對吹哨者保護不足之問題逐漸引起關注，因其中若有一名員工願意將可能的 不法或不當行為加以通報，即有機會阻止悲劇之發生。考量員工拒絕通報違法情 事之原因主要在於害怕受到報復，各界開始檢討制定吹哨者保護措施的需求。首 先在1993 年，成立公眾關注工作組織（Public Concern at Work, PCaW）以協助吹 哨者並提供建議，此一慈善組織之目標為鼓勵吹哨者勇於說出組織內部的不法情 事。此後透過委員會於 1995 年建議為公職人員引入吹哨法制，並提出其認為有 效之吹哨機制應具備的要件，此建議在後續為國會採納，而於 1998 年通過公益 揭露法。當時立法所面臨之問題，主要是在員工的言論自由與雇主在維護機密資 訊的正當利益之間取得平衡，故公益揭露法為達成前述目的即嚴格定義允許揭露
193 James Gobert, Maurice Punch, Whistleblowers, the Public Interest, and the Public Interest Disclosure Act 1998, 63 Mod. L. Rev. 25, at 37 (2000).
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之事項，且須依法定程序揭露始能受該法保障194。有關英國吹哨者保障之規範除 公益揭露法外，於 2013 年通過之企業與監管改革法案更加強對吹哨者之保護，
其規範內容析述如後。
第二項 公益揭露法（Public Interest Disclosure Act of 1998）
公益揭露法係於1996 年勞動權利法（Employment Rights Act 1996, ERA）增 訂Part IVA，其中第 43A 條至第 43L 條為與吹哨者保護相關之條文，主要規範內 容分述如下：
第一款 保障對象
公益揭露法適用於私部門或公部門之工作者（worker），而工作者依勞動權 利法第230 條第 3 款之定義為與雇主有僱傭契約關係之個人。又即使不符合前述 定義，向第三人提供勞務之派遣勞工、為他人工作而簽訂契約之承攬人、依法提 供醫療服務之人、接受職前訓練者，依第43K 條之規定亦為本法所保障195。另依 最高法院於Clyde & Co LLP v. Bates van Winkelhof 一案之見解196，有限責任合夥
（limited liability partnership, LLP）之成員（member）亦屬於勞動權利法第 230 條所定義之工作者而受本法保障。
第二款 吹哨行為
受公益揭露法保障之吹哨行為，必須符合 「合格揭露」 （qualifying disclosure）
之要件。當吹哨者合理相信（reasonable belief）所揭露之資訊涉及已發生、正在 發生或可能將發生之刑事犯罪、違反法定義務、誤判（miscarriage of justice）、危 害健康或安全、破壞環境或故意隱匿前揭不法情事資訊之行為，即屬合格揭露。
194 Lucy Vickers, Whistling in the Wind? The Public Interest Disclosure Act 1998, 20 Legal Stud. 428, at 432 (2000).
195 Employment Rights Act 1996, Section 43K.
196 Clyde & Co LLP and another v. Bates van Winkelhof [2014] UKSC 32.
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惟吹哨者若係以違法方式揭露，將不受本法保障197。 第三款 吹哨程序
以受理通報單位作為區分標準，公益揭露法規定之吹哨程序主要可分為以下 三類：
一、內部通報（Internal Disclosures）
為使員工盡可能進行內部通報，公益揭露法保障員工基於善意（good faith）
向雇主或經雇主授權之第三人通報。如員工合理相信不法情事係完全或主要與雇 主以外之第三人相關，或第三人對不法情事負有法律上義務，則應向該第三人通 報198。是以，吹哨者應符合第43B 條與第 43C 條之要件，其內部通報方受保障，
亦即須符合前者之合理相信與後者之善意要件。
有論者認為以善意動機作為合格揭露之要件，似與鼓勵員工在懷疑存有危險 狀況或不法情事時主動告知雇主之立法目的相牴觸，對動機進行審查可能阻礙一 些重要的通報，其訴訟上之舉證責任應由何人負擔亦無明文規定。若將此要件刪 除，僅要求員工合理相信吹哨內容為真實，未必會對雇主造成損害，因雇主仍可 將毫無根據的吹哨行為以嚴重違反紀律規定進行處置，藉此避免惡意之指控199。
於較少見之情況，例如當公司近期剛失去其重要客戶，謠傳公司將進行裁員，
某員工原本對知悉之不法情事保持沉默，然公益揭露法保障員工不因合格的通報 行為而被解僱，此時員工可能選擇揭發不法行為以保住工作。公司為因應前述情 況，固然可在裁員時向員工提出正當理由，以免被認為是對吹哨者之報復。惟仍 有疑問者在於，吹哨者通報時若有其他動機，善意要件之判斷是否受影響？在吹
197 Employment Rights Act 1996, Section 43B.
198 Employment Rights Act 1996, Section 43C.
199 David Lewis, Ten Years of Public Interest Disclosure Legislation in the UK: Are Whistleblowers Adequately Protected?, J Bus Ethics 82, 497, at 500 (2008).
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哨之後，員工實際上可將自己從裁員名單內剔除，從而損害其他未為吹哨行為者 之利益，亦即增加其他員工被納入裁員名單的可能性，其通報究為善意或惡意尚 無定論，顯見善意動機實際上並無一具體判斷標準200。
二、向監管機構通報（Disclosures to regulatory bodies）
即使公益揭露法旨在促進員工向雇主提供有關不法行為之資訊，惟並未強制 雇主制止不法行為或採取補救措施，因此勞動權利法第 43F 條允許員工將其所 知悉之資訊提交予適當的監管機構201。該監管機構依法條文義為經授權之機關，
實則應為相關業務主管機關或相關機構，例如職業健康與安全管理局（Health and Safety Executive）或金融行為監理總署（Financial Conduct Authority, FCA）等機 構。
吹哨者透過此程序通報，主觀上必須具備善意（good faith），客觀上須合理 相信該不法行為相關資訊屬受理機構經授權處理之事項，且所揭露的資訊包含其 中之指控均為實質真實（substantially true），亦即具有一定之可信度。公益揭露 法固未強制員工在向監管機構通報前須先向雇主通報，但實際上員工若直接向監 管機構通報可能會違反僱傭契約之忠誠義務，其中包含提請雇主注意不法或不當 行為之義務，因此在順序之採擇上員工應會優先進行內部通報202。
對雇主而言，如員工先將疑慮向其報告，仍可主動採取行動並保有決定如何 處理不法行為之裁量權，然一旦監管機構介入，其裁量權限勢必將縮減或遭剝奪。
從監管角度觀察，內部通報未必較有益於增進公共利益，因雇主將重視並糾正問 題僅屬假設，難以證實且非一概有效。吹哨者可能被無視，或其通報行為雖受雇 主肯定，但實際上雇主並未就不法行為採取任何行動，又吹哨者對不法行為可能
200 James Gobert, Maurice Punch, supra note 193, at 41.
201 Employment Rights Act 1996, Section 43F.
202 Jenny Mendelsohn, Calling the Boss or Calling the Press: A Comparison of British and American Responses to Internal and External Whistleblowing, 8 Wash. U. Global Stud. L. Rev. 723, at 743-744 (2009).
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僅知悉一部分資訊而難以得知雇主對其通報是否已展開詳盡調查，亦無從判斷問 題是否已從根本上解決。相較之下，監管機構則得以更加廣泛的角度看待證據與 解讀證據之涵義，並針對通報內容所提及之不法行為依職權調查與施以制裁。
三、其他通報管道
依勞動權利法第 43D 條之規定，員工在向法律顧問（legal adviser）諮詢時 所進行之揭露屬於合格揭露，且不須具備善意要件。另依第43E 條，如雇主係由 部會首長（Minister of the Crown）依法指派之個人或受指定之人員所屬組織，員 工須基於善意向該部會首長進行揭露。
員工在符合一定條件下得對外揭露而不受限於前揭受理單位，例如向媒體或 國會議員揭露仍為受保護之吹哨行為，但與向雇主或監管機構通報相比較，其條 件更為嚴格。依第 43G 條規定，員工須基於善意且合理相信其通報內容為實質 真實以及非為獲取個人利益而揭露，除此之外亦必須具備下列情形之一：1. 員工 在揭露時合理相信若向雇主通報或依第 43F 條通報，其將因此受有損害；2. 揭 露事項依第 43F 條尚未有經授權的監管機構負責處理，且員工合理相信若向雇 主通報，其證據有遭藏匿或銷毀之風險；3. 員工先前已向雇主或監管機構通報內 容實質相同之資訊。另該條亦規定，於認定員工之揭露是否合理時應考量之因素 包括：1. 受理通報者之身分；2. 不法行為之嚴重性；3. 不法行為是否持續或將 來可能發生；4. 吹哨行為是否違反雇主對第三人之保密義務；5. 雇主或監管機 構接收通報資訊後，將採取之行動或可合理期待將採取之行動；6. 員工向雇主通 報時是否已遵循雇主制定之內部通報程序。
前述對外揭露所應具備之條件，於涉及異常嚴重之不法情事（exceptionally serious failure）時則例外放寬其要件。即員工基於善意、合理相信其通報內容為 實質真實與非為個人利益，且該不法行為達到異常嚴重之程度，綜合一切情況其 通報係屬合理（此時尤應考量受理通報者之身分），所為之外部揭露仍受本法保
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障203。
第四款 保障措施與相關救濟
公益揭露法保障員工不因合格之揭露行為而受損害，並提供救濟管道。若雇 主將員工解僱係基於其吹哨行為，或解僱原因有數個而吹哨為其中之一時，將被
公益揭露法保障員工不因合格之揭露行為而受損害，並提供救濟管道。若雇 主將員工解僱係基於其吹哨行為，或解僱原因有數個而吹哨為其中之一時，將被