第六章 揭弊者保護法草案架構與評析
第二節 揭弊者保護法草案規定之評析
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第二節 揭弊者保護法草案規定之評析
第一項 受保護之要件過於嚴格 一、揭弊事項
就私部門之揭弊事項草案係授權主管機關訂定，先前提出於立法院審議之行 政院版本有以附表列出弊端項目，並得由主管機關另行公告所涵蓋之犯罪或處以 罰鍰之違規行為，法務部修正後所提出之草案版本則未明列受揭弊範圍所及之犯 罪或其他不法行為，僅於立法理由說明判斷基準，仍視將來主管機關具體納入之 揭弊事項而定。有論者認為一般行政義務之違反不宜全然排除於揭弊範圍之外，
其累積結果仍可能造成重大公共安全問題，若揭發此類違法行為不受保護，揭弊 制度將失其防微杜漸之功能，故重大管理不當或對國民健康、公共安全造成危害 之行為亦應列為揭弊事項269。與公益有關之不法事件，主要包含公司內部發生之 侵占、背信或掏空等舞弊情事，以及公司對外所為之不法行為，諸如生產販賣有 害商品、違法吸金、破壞金融市場與交易秩序等，採專法之立法模式即係考量若 於各部法律增訂吹哨條款難免掛一漏萬，且有立法不即時之風險存在，藉此能制 定出具有體系規範之私部門公益通報制度以作為基本法，至於其他法規有關公益 通報之規定則可視為特別法而優先適用270。
國外吹哨者保護法制之揭弊範圍，就美國而言，沙賓法案及華爾街改革法案 對違反詐欺罪、SEC 發布之規則、防止詐欺股東之聯邦法規以及證券法規等不法 情事均列為揭弊事項，因採取分散立法之方式，有關食品安全、環境法規、運輸 系統安全與職業安全等共 23 部法律亦有保障吹哨者之規定，由職業安全衛生署
269 楊戊龍、李淑如，行政院民國 108 年版揭弊者保護法草案評析，文官制度季刊，11 卷 3 期，
2019 年 7 月，頁 35。
270 林志潔、林良榮、張天一、薛景文、陳俊元，法務部廉政署 102 年度「私部門公益通報者保 護法立法研究」委託案期末報告，2014 年，頁 3-4。
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（OSHA）負責執行吹哨者保護計畫271。英國則是透過企業與監管改革法案
（ERRA）修正勞動權利法有關吹哨者保護之規定，對於犯罪行為、違反法律規 範義務之行為、危害健康安全或環境以及影響司法裁判等事項，若揭弊符合公共 利益之要件即受到保障。澳洲於 2019 年修正公司法之規定，違反公司法、銀行 法、保險法等法規或有期徒刑一年以上之犯罪與對公眾或金融體系有危害之犯罪，
均列為揭弊事項，且縱非違反特定法規而僅係不當行為或不當之事實狀態，例如 違反信託義務或顯示出系統性問題等情形，亦在揭弊範圍內。歐盟於2019 年 12 月通過之吹哨者保護指令（EU Whistleblower Protection Directive），要求成員國 必須於2 年內將該指令落實至本國法律中以符合其所制定之最低標準，受保護之 揭弊事項為與歐盟法律有關之不法行為，例如反洗錢、逃稅、政府採購舞弊、產 品與交通安全、環境保護、公共衛生、消費者保護以及數據保護等，並鼓勵將範 圍涵蓋其他違反國家法律之行為272。
於吹哨者保護法或主管機關以命令訂定之揭弊事項，對企業內部人員吹哨與 否之決定有關鍵影響，若不法情事非在法令規範之揭弊範圍，員工為避免違反對 雇主之忠誠義務或擔心工作受影響可能不願吹哨。另就吹哨內容判斷具體違反之 法規以及是否屬於法定揭弊事項，吹哨者易因案件類型不明或未具足夠能力分析 事證而被排除於保障範圍外，此均為限縮揭弊事項可能產生之問題。關於草案所 採取之規範方式，學者指出公私部門合併立法因揭弊內容涉及不同範疇規定，為 立法技術上困難之處，私部門涉及之公共利益如將國民生命、身體、健康與財產 利益等不法行為納入考量，其範圍會有高度之不確定性而難以藉由單一條文表現
273。本文以為，草案所指之犯罪、處以罰鍰之違規行為與應付懲戒之行為固然涉 及公益，惟若未違反特定法規，例如對於公共安全或金融體系的穩定性存有重大
271 See United States Department of Labor, statutes enforced by Occupational Safety and Health Administration, available at https://www.whistleblowers.gov/statutes (last visited: 2020/12/28).
272 EUR-Lex, supra note 90.
273 李聖傑，「新」揭弊者保護法之簡介—公私部門合併，月旦會計實務研究，16 期，2019 年 4 月，頁27。
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風險之情形雖未必構成違法，仍屬事關公益且其揭弊可提供防止危害發生之機會，
因此既以概括條款定之實無必要限縮於構成不法，始得由主管機關於授權範圍內 訂定符合政策需求之揭弊事項，並兼及維護吹哨者之權益。
二、保護對象
草案所保護之對象為與企業具僱用、定作、委任關係之相對人及其員工，若 員工在離職後始為揭弊應不受保護。就美國法之規定而言，沙賓法案之保護對象 為公開發行公司之員工、承包商、轉包商或代理商之員工；華爾街改革法案再將 沙賓法案保護對象擴及於公開發行公司之子公司或關係企業之員工，而依此法案 賦予之保障則適用於所有公司之員工而不以公開發行公司為限；由美國職安署
（OSHA）主管之各項公益通報規範則以勞工為保護對象。因此美國法依吹哨內 容所涉及違反法規之不同，保護對象存有差異。對照英國法於私部門係保障具僱 傭關係之員工、派遣勞工、承攬人以及受職前訓練之人，未限制須為公開發行公 司且不以與企業具一定契約關係為必要，保護對象應較美國法更為廣泛。而澳洲 法就員工、為公司提供服務或商品之對象及其員工、曾任職於公司之人員，均列 為保障對象，不要求在吹哨時須與企業間存有契約關係，將離職員工亦納入保障。
本文以為，保護對象應以是否有可能因吹哨而受到不利對待為區分標準，例 如求職者或於職前訓練期間之人員雖尚未與企業間成立契約關係，其仍可能因吹 哨而喪失成為正式員工之機會。又若為外部人舉發企業違法或不當之情事，其身 分資料亦應保密且應給予人身安全保障，故保護對象不須限縮於與企業間具有一 定法律關係之人，且考量員工可能在離職後始願意揭發前雇主之不法，應參考澳 洲法之規定將保障擴及於曾與企業有契約關係者。法制設計上應可區分吹哨者身 分而提供不同程度之保障，例如復職與請求積欠薪資應適用於受僱人，已離職之 員工則應保障其身分不會被洩漏而遭業界封殺，或是退休金給付不受影響。另草 案第14 條規定之人身安全保護宜修正為已依法定程序揭弊之人即受保障，而不
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須符合證人保護法之規範要件。又因身分保密對於任何吹哨者而言均相當重要，
縱非與企業間具有契約關係之人也應避免其身分遭洩漏，草案第 15 條就身分保 密之保障對象過度限縮，難以消除外部人吹哨時身分資料遭洩漏之風險，既然攸 關吹哨者對此一制度的信賴，實有再為檢討修正之必要。
第二項 揭弊程序之優先性與運作問題
草案規定之揭弊程序以第一層揭弊為主，例外情況始能進行第二層揭弊。就 第一層揭弊而言，包含依企業內部程序揭弊以及對外向主管機關或司法單位揭弊，
其優先順序法未明文而得由吹哨者自行選擇。吹哨者選擇直接向主管機關揭弊而 非依循公司內部程序通報之理由，可能在於公司高層疑有涉入不法情事、擔心身 分曝光或不信任受理單位之獨立性等，然此將導致主管機關介入而裁罰或面臨刑 責，公司也未能先於內部調查與糾正不法。若要求員工應先進行內部通報後始能 對外通報，於未建立內部通報機制或該機制不完善之情形，反而阻礙員工吹哨，
故除非是已依法令建立內部通報制度之公開發行公司，原則上僅鼓勵員工進行內 部通報而非強制為之。
各國吹哨者保護法制採取內部通報優先者，多係規定須符合一定條件始能對 外通報，例如英國法對於向監管機構通報，即規定吹哨者須合理相信揭弊內容屬 該機關權限範圍內之監督事項，以及其揭露資訊實質上係屬真實。採內部通報優 先之基本規範理念在於強調內部自淨與反省之作用，促進組織自我改革，但難以 避免因利益共同而官官相護的情形，如過於強調必須優先為內部通報反倒可能阻 礙揭弊或造成組織有意掩蓋之結果274。有論者指出是否採內部通報先行，應考慮 如何有效降低企業風險且同時兼顧吹哨者權益之保障，所仰賴之內部通報機制則 須企業達一定規模始有足夠人力與資金建置275。就我國法而言，目前固未強制所
274 黃銘傑，從吹哨者及其保護機制的建置看法遵強化與風險控管趨勢，會計研究月刊，391 期，
2018 年 6 月，頁 83。
275 林志潔等，同註 270，頁 133。
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有企業建立內部通報機制，因此提供彈性吹哨管道，包含對外向主管機關或司法 機關揭弊實屬較可行之作法，而企業若希望員工能先進行內部通報，可藉由提供 獎勵並積極宣導其通報機制等方式作為誘因，除降低受裁罰之風險外亦較能維繫 勞資關係及避免吹哨者受損害。
內部通報後受理單位是否展開調查以及查明不法情事後之處置，對通報機制 之有效運作影響甚鉅，有論者指出內部受理單位於金融犯罪之資金清查並無公權
內部通報後受理單位是否展開調查以及查明不法情事後之處置，對通報機制 之有效運作影響甚鉅，有論者指出內部受理單位於金融犯罪之資金清查並無公權