第六章 揭弊者保護法草案架構與評析
第一節 草案架構與規範內容
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月參酌前屆立法委員相關修正建議，擬定修正條文函報行政院，而行政院於3 月 11 日、6 月 5 日曾分別召開審查會議，法務部也就部分條文內容加以修改，迄今 行政院仍就該草案內容為討論與審查，尚未將修正後之草案函送立法院審議264。
以下主要就法務部於2020 年 9 月 22 日提出之揭弊者保護法草案（109 年第 2 版）265內容有關私部門吹哨者保障之部分，說明其規範架構與各條立法理由，
並整理學者見解以及各國吹哨者法制規範就草案內容加以評析。
第一節 草案架構與規範內容
第一項 立法目的與主管機關
草案第1 條規定係立法目的，即為維護公共利益，有效發現、防止與追究重 大不法行為，凡有利於不法行為訴追之揭弊者其權益應予保障，若為私人紛爭事 件而無涉公益則不受保護266。另基於保護從優之精神，本法對揭弊者保護措施與 其他法規競合時原則上依本法規定，惟其他法規如對揭弊者之保護較有利者，則 分別適用該更有利揭弊者之保護規定。第2 條規定主管機關為法務部，負責本法 之制定與修正，而本法所定事項包含受理揭弊、案件調查、揭弊者保護措施等，
於執行上若涉及各目的事業主管機關執掌者，則由各機關辦理。該條立法理由並 指出為鼓勵內部人員勇於提出揭弊及提升對揭弊保護之認知，各目的事業主管機 關得參酌2019 年歐盟揭弊者保護指令第 20 條，增設法律諮詢等措施。
264 參照司法改革進度追蹤資訊平台關於揭弊者保護法草案之進度回報，網址：
https://judicialreform.gov.tw/Resolutions/Form/?fn=62&sn=2-2&oid=13#progress_check_j（最後瀏覽 日：2020 年 12 月 28 日）。
265 參照法務部廉政署 1090922 揭弊者保護法草案（109 年第 2 版），網址：
https://www.aac.moj.gov.tw/media/237388/%E9%99%84%E4%BB%B64-1090922%E6%8F%AD%E5%BC%8A%E8%80%85%E4%BF%9D%E8%AD%B7%E6%B3%95%E8
%8D%89%E6%A1%88.pdf?mediaDL=true （最後瀏覽日：2021 年 1 月 20 日）。
266 此一公共利益要件係依 2019 年 5 月 23 日立法院司法及法制委員會之審查結果而增訂，行政
院原先提出之2019 年版本草案並未以公共利益限縮揭弊者保護之適用範圍。
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第二項 受保護之要件 一、揭弊範圍
依草案第3 條規定適用於私部門內部人員之揭弊事項，為同條第 1 項第 6 款
「其他涉及公共利益之犯罪、處以罰鍰之違規行為或應付懲戒之行為」，其範圍 依第2 項規定由法務部會商相關機關定之，並應定期檢討、調整或增減。立法理 由指出，關於影響國計民生、危害公共健康安全、違反社會公益之犯罪與違規行 為，對社會影響甚高且犯罪型態隱密，均為亟需鼓勵內部員工勇於揭弊之案件類 型；另為因應社會變遷並鼓勵不同弊端類型之揭弊者，考量社會民情需求、整合 近年社會矚目之案件類型例如金融、營業秘密、環境保護、衛生福利與勞動法規 等，均得列為私部門弊端項目範疇，除列舉之揭弊項目以外，有增列概括條款之 必要。主管機關得視實務需要，依同條第2 項規定之授權，參考以下基準適時調 整本法保障之弊端項目範圍：（一）侵害國家法益、社會法益之重大不法行為；
（二）涉及不特定多數人利益之犯罪；（三）違反環保、食安、社會福利、金融 秩序等法規，足生損害於公眾之生命、身體、健康與財產等利益之虞者；（四）
維護弱勢族群之權益保障；（五）其他侵害公共利益情節重大者。
二、受理揭弊機關
私部門之受理揭弊機關依第 4 條第 1 項規定，若於組織內部揭弊，係向法 人、團體、雇主或其關係企業之主管、負責人或其指定單位、人員為之；對外揭 弊則向檢察機關、司法警察機關或目的事業主管機關為之。立法理由謂揭弊者得 選擇向前述任一有權受理機關揭弊，均屬第一層受理揭弊機關。至於第二層揭弊 依第6 條規定係向中央或地方民意代表、具公司登記之媒體業者或具法人登記之 公益團體為之，此等對象未被列為第4 條之受理揭弊機關，即區分成兩類揭弊程 序。因第一層揭弊優先，若揭弊者未先向第一層受理機關揭弊而逕向第二層之民
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意代表或媒體等單位揭弊，將無法受到本法保障，此係考量該等單位之人員並無 行政或犯罪調查權，如揭弊內容不實可能對企業或社會造成衝擊與損害，故要求 須先向有權調查之第一層受理揭弊機關通報。
三、揭弊者之定義
私部門之揭弊者，依第5 條第 1 項第 2 款包含（一）與公司、獨資或合夥商 號、非法人團體、財團法人或社團法人具有僱用、定作、委任關係而獲致報酬之 相對人及員工；以及（二）接受公司、獨資或合夥商號、非法人團體、財團法人 或社團法人補助之相對人及其員工。此外，揭弊者須有事實合理相信被揭弊對象 涉有第3 條第 1 項第 6 款弊案，且必須具名為之。蓋為提供受理機關啟動調查並 避免誣告濫訟，揭弊時須有一定之心證程度始受保障，揭弊者依其揭弊時之具體 情狀加以觀察判斷，若客觀上足使一般人產生合理懷疑即為已足。另為使受理機 關得依第6 條為立案與結案通知並避免揭弊者濫行舉發，故以具名為要件，揭弊 內容明顯虛偽或無具體內容亦不受保護，而揭弊之動機則在所不問。
就第5 條之規範內容而言，對揭弊者應係以其揭弊行為加以定義，即向第一 層受理機關揭弊者方屬適格，並未涵蓋向第二層機關或單位揭弊之情形，其用意 應在限制本法保障範圍，若未為第一層揭弊自不符合揭弊者定義而當然無法適用 本法之保護。
四、揭弊程序
揭弊者應先向第 4 條第 1 項第 1 款至第 4 款之受理機關揭弊，屬於第一層 揭弊。又依第6 條規定若符合以下條件之一始得具名向第二層受理單位揭弊：
一、進行第一層揭弊後，未於20 日內獲受理調查之通知，經促請辦理後於 10 日 內仍未獲回應。
二、經原受理揭弊機關受理調查後6 個月內未獲調查結果之通知，經促請辦理後
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於10 日內仍未獲回應。
三、經原受理揭弊機關受理調查後為查無實據之結案通知，以該案另經起訴、緩 起訴、職權不起訴、聲請簡易判決處刑、裁定交付審判、懲戒、懲罰、彈劾、
糾正、糾舉或行政罰鍰為限。
是以，揭弊者在符合一定條件下向民意代表、媒體或公益團體等單位揭弊仍 可受本法保障，此規定亦有避免案件久懸未決之目的。若受理揭弊機關依揭弊者 提供之事證認為不構成違法情事，除非該案另經司法或行政機關認有構成不法或 違規情事之嫌疑並作成處分、獲有具體結果，否則向第二層單位揭弊不受保障，
即課以更嚴格的揭弊保護要件，以提高本法保護門檻並兼顧啟動保護之時效。
第三項 對揭弊者免受報復行為侵害之保障
一、禁止基於報復而採取不利措施
受本法保護之行為係規定於第 7 條第 1 項，即若第 5 條第 1 項之內部人員 有揭發弊案、配合弊案之調查或擔任證人、拒絕參與弊案之決定或實施等作為，
或因前述作為而遭受不利措施後依法提起救濟，法人、團體或個人不得意圖報復 對其採取不利措施。故遭受不利措施提起救濟後，仍保障揭弊者不受二度報復。
依第7 條第 2 項規定所謂不利措施則包含解職、解約、降調、懲罰、減薪、剝奪 升遷機會、工作條件之不利變更或非依法令規定揭露揭弊者身分等情形。關於非 依法令規定揭露揭弊者身分，立法理由謂考量現行職場霸凌對員工之實質影響甚 大，因此對故意揭露揭弊者身分而排擠或孤立之行為一併列入不利措施之範疇。
然其所規範者仍為洩漏揭弊者身分之行為，至於雇主、主管或同儕等人對揭弊者 有孤立、霸凌或施壓等情形，若不涉及故意洩漏揭弊者身分，依該項規定似非為 受禁止之報復行為。
二、救濟措施
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第7 條第 3 項明定揭弊者得請求之救濟，包含復職、回復原有年資及工作條 件、薪資補發、財產上損害賠償以及非財產上損害賠償等267。此為本法賦予之獨 立請求權，得據以請求回復原狀與損害賠償，以落實內部人員之工作權益保障。
又既為獨立之請求權，其時效與訴訟上舉證責任之分配應適用本法規定，若欲依 民法或其他法律規定請求救濟亦無不可，例如當本法提供之救濟已罹於時效，揭 弊者依民法第184 條規定請求侵權行為損害賠償並不受限制，於請求權之要件與 時效仍係適用民法規定，惟訴訟上不得援引本法對揭弊者較有利之舉證責任分配 原則。
有關財產上損害賠償之範圍，依第7 條第 4 項規定包含薪給或工資以外其他 期待利益之合理估算金額，及遭受不利人事措施後依法提起救濟所合理支出之必 要費用。所稱期待利益，依立法理由所示例如加班費、績效獎金與年終獎金等經 常性給與，而因該等報酬原應有勞務之實際支出始能支領，故以估算方式計算之；
合理支出之必要費用依行政院 2019 年草案之立法理由指出應包括必要之程序費、
交通費、差旅費以及律師費等，而法務部 2020 年提出之草案版本於立法理由卻 僅表示包含必要程序費，似已限縮得請求必要費用之範圍。
前述救濟屬於揭弊後遭受不利對待而提出之請求，然揭弊前可能亦存有妨礙 揭弊之情形，故定有禁止揭弊條款者依本法第7 條第 5 項之規定，該部分約定為 無效，此應係為避免雇主藉其締約優勢訂定保密協議而阻礙員工吹哨。揭弊者對
前述救濟屬於揭弊後遭受不利對待而提出之請求，然揭弊前可能亦存有妨礙 揭弊之情形，故定有禁止揭弊條款者依本法第7 條第 5 項之規定，該部分約定為 無效，此應係為避免雇主藉其締約優勢訂定保密協議而阻礙員工吹哨。揭弊者對