第三章 日本外交戰略與對中政策
第三節 作為日本對中政策一環的 ODA 政策
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第三節 作為日本對中政策一環的 ODA 政策
日本對中國的｢政府開發援助｣(ODA)除了具有字面上有幫助受援助國經濟 發展的意義外，在日本的外交戰略需要下，還兼具了代替戰爭賠償和鞏固雙邊外 交關係的政治意義，而1977 年時的日本首相福田赳夫即主張以提出投資和援助 計畫的方式，主動加強鞏固與曾被日本侵略之鄰國間的關係，所以日本這種以 ODA 替代賠償並用以長期鞏固雙邊外交關係的作法，又被稱為「福田主義」。150 尤其當日本處於備和平憲法限制下，ODA 就成為最重要的外交政策手段，因此 歷來的日本對｢中｣政策都將 ODA 與之掛勾，不時在雙邊關係緊張時允以凍結，
作為一種工具性的表態手段。
但ODA 政策既然是種經濟外交的手段，就不只是有政治效果，其背後的經 濟效益也是很可觀的，這可以分為二部分來思考，首先，在政治上的意義而言，
這符合1970 年代以來，美國所主導以交往代替圍堵的對中政策，並在中國逐漸 成為區域軍事大國的現實強況下，以經濟方式維持其穩定發展，是避免中國走向 極端或衝突的一帖良藥；其次，從經濟意義來看，ODA 可以擴大雙邊的貿易基 礎，尤其是有償貸款的部分，其本身占了總體對中國ODA 的七成以上，又在項 目上主要挹注於多項重要的港口、道路等基礎建設上，為中國的經濟貿易條件奠 定了重大基礎。此外，對中 ODA 有助日本的能源安全，因歷經 1973、1979 二 次石油危機的日本，迫切需要分散能源進口來源，而當時中國有著豐富的石油和 煤礦產能，故ODA 的支援能夠在幫助中國能源、交通產業現代化的同時，幫助 日本增加穩定的能源進口來源。151
以上這些經濟效益對於中日雙方都是互蒙其利，尤其是對於中國經濟現代化
150 何思慎，擺盪在兩岸之間：戰後日本對華政策(1945~1997)，頁 131。
151 松本勝雄，「外交官からみた日中経済交流日中の経済外交を回顧して」，服部健治、丸川知 雄編，日中關係史1972~2012 II 経済(東京：東京大學出版社，2012)，頁 34~36。
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有著重要的貢獻，而日本所思考的正是透過經濟現代化的果實，能夠轉化中共政 權的政治思維，從過去的政治掛帥等不理性思維，轉為兼顧基於經濟利益思考的 理性思維，故日本決定推動對中ODA 的很大原因在於，認為這有助於促進中共 政府決策理性化。
第一節提到1980 年代時的日中關係和日本對中對中政策演變，也和政府開 發援助息息相關，1982 年鈴木善幸首相回應趙紫陽訪日時所提供的 ODA 援助，
這對當時的中國是十分重要的，因為改革開放路線尚未穩固，中國的現代化過程 中還未有足夠的資金和外匯，這次日本的資金正是一場挽救通膨危機的及時雨；
1984、1986 中曾根康弘首相先後二次訪中，也都分別為中共政府帶來大禮，1984 年訪中時提供第二次日元借款以支持當時至中共的第七次五年計劃，資助七項重 大的基礎工程建設，而1986 訪中則是增加青年交流，這些都是為了彌平｢教科書 事件｣、參拜靖國神社等事件所造成的雙邊緊張而進行的努力，這也代表日本的 對中經濟合作從1970 年代的「官民攜手」逐步轉變為「政府主導」。152
但 1989 年 6 月 4 日的「天安門事件」(又稱「六四事件」)對於中日雙邊關 係和政府開發援助的持續，造成了極大的影響，原因在於當時的西方國家一致要 求對反民主的中共政權進行經濟制裁，故日本也順應世界潮流宣布中止無償援助 和原預計在1990 年四月實施的「第三次日圓貸款」，但實際上前一次共四千七百 億日圓的第二次日圓貸款，是以 1984-1989 年為期，實際上一直到 1990 年中才 實施完畢，所以到1990 年底日本宣布恢復第三次日圓貸款為止的期間，在實質 上日本根本沒有凍結過日圓貸款，所謂制裁只是淪為一時的情勢口號。153早在制 裁中共的國際輿論最高峰過後，日本就開始呼籲與中共維持交往的必要性，並願 意做為中間人調停。探究日本和西方不同調的原因主要有以下幾點：
第一、 擔心過度孤立中共政權，反而會造成不當刺激，讓中共保守派戰勝 改革派，走回與改革開放相反的左傾道路。
152 金熙德，日本政府開發援助(北京：社會科學文獻出版社，2000)，頁 197~198。
153 何思慎，擺盪在兩岸之間：戰後日本對華政策(1945~1997)，頁 143~145。
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第二、 一旦中國經濟因制裁而衰退甚至體制崩解，日本將首當其衝的面對 經濟衝擊，甚至可能必須接受從來自中國的難民潮。
第三、 中共利用了許多非正式管道，成功影響了日本社會黨、公明黨甚至 是執政的自民黨等重要的黨政人士，使得他們紛紛公開呼籲日本政 府不應該盲從歐美國家，而該走出獨立自主路線的務實做法，而與 中共的關係修補就是重要表徵。
六四事件對於日本ODA 的影響表現在後來所提出的「ODA 四原則」上，由 國際事務協力團（JICA）發起的「中國國別援助研究會」在 1991 年時公布，其 內容為以日中友好和世界和平為目的、支援中國的經濟改革和對外開放、修正經 濟發展造成的不均衡問題、需考量其人口和國土規模。154這樣的宣示等同於將 ODA 的期望做出最直接的陳述，亦即今後對於中國的 ODA 必須以對於中日友好 和世界和平為第一考量，過去只重視對於戰後賠款的替代意義和贖罪心態應該被 揚棄，能否進一步促進兩國和平友好甚至是中國持續的經濟開放則是另一個關鍵，
因為在整體對中外交政策的變化過程中，保持中國的改革開放是符合日本利益的，
一個開放的中國比起堅持社會主義的封閉中國要來的理性，也才能夠更深入參與 國際社會的運作當中，日本不希望因為六四事件而使得中國走上回頭路。
有論者從「利益」、「權力」和「價值」 (感情)等三要素分析日本對中政策 的成效，這樣的研究要素組成，是考量了日中關係的歷史因素和複雜程度後所做 出的設計，並從這三個要素分別探討之，首先從利益面來看，ODA 的提供時機 幾乎和中國開始改革開放的步調一致，頭三次的ODA 計畫也因應著中國的五年 經濟計畫而形成五年一次的撥款政策，這也正是中國改革開放以來，經濟發展最 突飛猛進的一段時期，當然不能說ODA 直接促成了中國的經濟發展，但的確也 帶來了很可觀的雙邊貿易基礎以及中國的基礎建設條件，所以說對中ODA 為中 日雙方都帶來了龐大的經濟利益；其次從權力面來看，要使ODA 成為權力的展
154 「JICA 中国援助研究の系譜~大来佐武郎から渡辺利夫まで」，国際開発，2002，No.550，頁 17。
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現工具，必須讓受援助國因為ODA 的停止而在行動上受到制約，但觀察六四事 件時的短暫凍結或者是核試爆後的凍結，都對中國的相關政策起不了制裁作用，
故 ODA 在日本的對中政策當中不能滿足全力要素；最後從價值(情感)面分析，
這要素的滿足需要受援助國對於援助國產生一定程度的感謝，而中日之間在 1980 年代時，的確因為有償借款直接投注到中國迫切需要的機場、港口、醫院 等基礎建設，而產生了一定的良好印象，但從1990 年代後半以來，雙方國民因 為國際情勢轉變，加上既有的教科書、靖國神社參拜和中國威脅論等民族情感問 題而交惡，加上中國官方刻意不宣傳或不載明日本所提供的ODA 長期以來的貢 獻，使得中國民眾也對於日本的ODA 無感，更別說造成任何對日本感謝的情緒，
即使日方有聲音指出不要期望金錢就必定能買到感謝，但連基本的消除敵意功能 可能都越來越難達成，所以在價值感情這方面來看，ODA 對於日中關係的效果 只有在初期有效，之後卻是逐年遞減。155從此三要素來看，最終對中有償日圓借 款在2005 年小泉政府時期宣告終止是必然的趨勢，從各要素來評估其成效，都 不再具有足夠的實施成效和誘因，故只是宣布時機點以及領導人是否有足夠的政 治資本做出決斷的問題。
若以筆者赴日本訪談所得資料來看此要素分析，權力面的分析是比較符合工 具理性的，因為不只一位學者贊成保留對中有償貸款，他們都認為這是日本用來 對中國表態的政策工具，無論成效如何，有此政策工具總比沒有要來得好；156其 他受訪者考量應該保持對中有償借款的理由，乃是因為可以得到中國的還款和利 息收益，由於中國一直以來的良好還款信用，這對於日本的經濟收益有所幫助，
157故這屬於利益面的要素分析觀點。
155 徐顯芬，日本の対中 ODA 外交—利益‧パワー‧価值のダイナミズム(東京，勁草書房，2011) 頁247~250。
156 訪問東京大學東洋文化研究所教授（東京），2010 年 11 月 26 日；訪問慶應大學總合政策學 部教授（東京），2011 年 1 月 11 日。
157 訪問財務省官員（東京），2011 年 1 月 6 日。
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第四節 小結
總結本章所探討之日本對中國政策和附屬之下的ODA 政策間的關係，可說 中日雙方之間的政治關係隨國際局勢和歷史因素而演變，ODA 政策隨中國和日 本各自條件而演變，影響雙邊關係的因素在第一、二節時就已順著歷史脈絡分析，
在此不加以贅述，而ODA 政策之演變雖然是附屬於整體對中政策之下，但只有 在突發的事件時立即被日本政府拿來當作政策工具(如歷次凍結有償借款時)，其 餘的ODA 規模增減，大致隨著受援助國自身的需求程度而有所增減，改革開放 初期到1990 年代逐步攀升，因為符合中國經濟改革的需要，而 1990 年代之後開
在此不加以贅述，而ODA 政策之演變雖然是附屬於整體對中政策之下，但只有 在突發的事件時立即被日本政府拿來當作政策工具(如歷次凍結有償借款時)，其 餘的ODA 規模增減，大致隨著受援助國自身的需求程度而有所增減，改革開放 初期到1990 年代逐步攀升，因為符合中國經濟改革的需要，而 1990 年代之後開