第二章 日本鐵三角政治經濟聯盟與政治決策模式
第三節 社會中心論
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「關於東南亞金融通貨危機的緊急對策」的政策建議。107這代表的是政黨對於國 際議題具有一定的敏感性，並且能夠適時納入官僚的專業知識，共同針對突發性 事件做出調查和對應的政策，因此可作為政官合作模式的顯例。
綜觀國家中心論的研究，可發現其長處在於具備身後的歷史結構因素佐證，
配合統合主義的理論途徑，將國家相對於社會，在決策核心的優越地位突顯出來。
但問題在於，即便這些研究當中，部分亦承認政界、官僚、財界所組成的鐵三角 為日本政治的決策峰層，但普遍僅強調政界或官僚的主導性，對於財界著墨不多，
若財界僅為選舉時為政界提供資金的「錢包」，或者官僚發展經濟政策的「生產 工具」，那如何能夠成為和另外兩者相提並論的鐵三角之一？更遑論在日本政治 中出現過許多政治爭議中，尚有其他的社會利益團體會在許多議題中發揮其影響 決策的能力，例如醫師會、農協等民間團體，若是忽略這些社會團體在社會議題 當中的地位，則恐怕難以對於日本政治過程進行完整的描述和解釋，因此以下有 必要介紹以社會中心論為主要研究途徑的研究文獻。
第三節 社會中心論
社會中心論有別於國家中心論之處，在於不以國家機器內的政黨政治、文官 體制或體制內正式制度作為最重要的觀察依據，而是強調非國家行為體在參與政 策過程中的主體能動性，並在冷戰後國家權威下降的趨勢下，社會中的非國家行 為者將更能夠在決策中發揮影響力。108從社會中心論的研究文獻當中，可以看到 多元主義（pluralism）模型的應用，在各個壓力團體之間存在分歧，政治菁英之 間也因為背後所依附的不同壓力團體而必須在政治議題上進行競合。
107 外交政策決定要因研究會編，日本の外交政策決定要因，頁 92~93。
108 Susan Strange, The Retreat of the State: The Diffusion of Power in the World Economy ( Cambridge : Cambridge University Press, 1996), pp. 12~15.
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一、多元主義論
與重視政官關係的研究不同，許多從多元主義途徑進行的研究顯示，日本自 1980 年代起，政策制訂的過程已逐漸面向社會並多元化，例如松本圭一認為日 本決策從原本「官治集權型」往「自治分權型」演進，所謂官治集權型的決策過 特色在於以封閉的官僚體系為主體進行政策制訂，官僚挾獨有的專業知識自重，
建立自身不可侵犯的威權形象，政策過程主要再政黨和官僚兼的封閉體系內進行 協商，但是這樣的狀態在日本經濟國際化程度提高，以及爭取情報公開的地方、
議題型市民團體增加，且醫生、律師等專家團體亦紛紛發揮了各自在政策過程中 的專業影響力，使得官僚的能力不再是獨佔的「秘術」，被迫在各部同領域和社 會團體進行溝通，在多元參與的情況下制訂新的政策。109
另一種觀點則是從各種政治聯盟的角度對多元論給予支持，加藤淳子從 1970~80 期間的日本年金制度改革、醫療保險制度改革和稅制改革等三項個案研 究中發現，官僚本身即屬具備有專業能力，仍然必須尋求執政黨內具有領導權的 政治人物或部分派系支持，方得以順利完成政策推行，並不如官僚優越論者所說 的那麼輕易可一手遮天，且即使是在長期執政的自民黨內部，年輕議員和資深議 員的立場不一致時，也會造成各自尋求獲勝聯盟的情形，例如醫療保險制度改革 的過程中，日本醫師公會等專家團體和在野黨結合，也對官僚和執政的聯盟造成 了抗衡作用；110而在1987 年賣上稅改制期間，年輕議員結合民意挑戰和官僚站 在一起的資深議員，因此官僚和政治人物之間的聯盟關係是多變的，故由這幾項 案例中得出的結論是，政黨未來在聯盟當中可以選擇和官僚或是民間利益團體合
109 松本圭一，「日本の政策課題と政策構成」，日本政治學會編，政策科学と政治学(年報政治学 1983)（東京：岩波書店，1984），頁 198~206。
110 加藤淳子，「政策知識と政官関係—1980 年代の公的年金制度改革,医療保険制度改革,税制改 革をめぐって」，日本政治学会編，日本政治学会年報政治学(1995) （東京：岩波書店，1996），
頁121~122。
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作，而不只是依賴官僚，專門家團體和利益團體有能力打破官僚的政策知識壟斷，
並進一步擴張對於政策的影響能力。111同樣對於賣上稅改革事件，其他從政經聯 盟途徑研究的觀點，則更細緻的把對立點呈現出來，認為這次事件除了造成官僚 內部的通產省和大藏省間對立外，在民間也造成了分歧，代表大型企業利益的財 界和中小企業、物流業間的對立，因為賣上稅將避免對大型製造業的直接課稅，
而會轉嫁到消費者身上，但是物流業和中小企業卻擔憂這樣的稅收將會影響零售 買氣，因此分別結合了各自立場相近稅制族和工商族議員展開政治鬥爭，此賣上 稅案事件最終以廢案做收。112故從此賣上稅改制事件可以看到官僚、政黨、民間 團體三者間，在政策議題上所形成的政經聯盟對立情境，也展現了日本政治決策 過程中行為者的多元和活動能力。
除了代表工商企業利益的財界四大團體以外，尚有勞工利益集團、農業利益 集團、專家利益集團、公眾性利益集團等四種社會壓力團體，但最具政治影響力 的當屬勞工和農業兩類壓力團體，首先在勞工利益集團的部分，1989 年集結多 個勞工團體所成立的「日本勞動組合總聯合會」積極參與各項政治議題，並在實 際的政治行動上支持左派的社會、民社兩黨，對於1993 年七黨一派聯合瓦解五 五年體制功不可沒，隨後在1994 年的社會調查中還超過財界的經團連和日商，
成為最具影響力的社會團體第三名。113其次，1948 年成立的「日本農業協同組 合」是日本最大的農業和農民團體，具有強大的整合能力，具有分配政府補助的 農業補助金、壟斷農產品流通等實權，還有嚴密的中央地方組織階層，並能夠顧 及農民的產銷、信貸、保險等多種業務，因此在農村地區的影響力龐大，在農村 地區選區的議員接因為必須與農協緊密合作才有當選希望，故被稱為「農林族」，
農林族議員的政策回報即在國會內作為農協的代言人，支持保護農業，抵制開放
111 加藤淳子，「政策知識と政官関係~~1980 年代の公的年金制度改革,医療保険制度改革,税制改 革をめぐって」，頁131~134。
112 岩井奉信、曾根泰教，「政治過程議會役割」，日本政治学会編，日本政治学会年報政治学(1987)
（東京：岩波書店，1988），頁 162~165。
113 王新生，現代日本政治（北京：經濟日報出版社，1997），頁 53~55。
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的農業政策。114故綜合而論，社會壓力團體能夠經由選舉過程進入政策影響圈，
尤其是所支持的族議員能夠在國會內佔有舉足輕重份量時，更是如此。
二、財界優勢論
以社會中的民間力量為軸心，進行政策研究的觀點當中，這派認為最能夠代 表日本社會中發揮政策影響力的非國家行為體，非財界莫屬。而財界之所以能夠 在日本的鐵三角決策體系中佔據其一，可以從歷史發展沿革和企業間的橫向組織 能力兩方面來解釋。首先，以戰後歷史發展而言，日本二戰後被美軍佔領期間的 財界，由於過往支持軍國主義且基於其壟斷性質，戰前四大財閥被迫解散，盟軍 總部頒佈「財閥解散令」，使財閥內部各自獨立成為的新企業，但在韓戰開始之 後，美國為了將日本做為前線後勤基地，逐漸開始鬆綁，使戰前就存在的大財閥 得以重新復活，成為了日本經濟發展的主要角色，具體表現在三方面，如經濟同 友會扮演著「財界參謀本部」，對官僚和財界提出經濟建言，其事務局長鄉司浩 平就被稱作「財閥指導者」；經團連也重拾了「財界世話業」（即財界中的保險業）
的角色，當中的日本銀行乃是重要的企業資金來源，為日本企業發展提供大量的 資金援助、融資信貸，其重要地位不言而喻；第三個面向是財界與政治以新的形 勢緊密結合，例如長期擔任經團連顧問的日本銀行總裁一萬田尚登，在1955 年 被鳩山內閣起用，作為財界的代表成為自民黨政府藏相，另外原任電源開發總裁，
後來開啟中日貿易大門的高崎達之助，也進入鳩山內閣成為經濟審議廳長官。115 可見戰後日本財界復甦以來，就立即從經濟政策、資金援助、進入政界等各方面 逐步提升其影響力。
其次，日本的財界之間的橫向連結緊密，因此可以產生團結的政策影響力，
114 王新生，現代日本政治，頁 56~59。
115 松浦正孝，財界の政治経済史—井上準之助‧鄉誠之助‧池田成彬の時代（東京：東京大學 出版社，2002），頁 214~224。
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他們透過「經連」的交叉持股方式，縱向維持各財閥集團內部的企業團結，而橫 向的方式可分為企業間的交叉持股、銀行與企業交叉持股兩種方式，一方面可以 讓彼此關係穩定，二方面又能夠維持資金來源；而在私人的管道上，各財閥集團 的內部多半維持家族統治，而財閥彼此之間亦有定期聚會的「社長會」，用以在
「財閥解散令」之後繼續維繫各集團企業之間的共事關係，116顯見公部門的強制 命令，並不足以徹底打破具歷史血緣傳統的財閥網絡。
財界最能夠發揮影響力的手段是政治獻金，日本的內閣制造成倒閣和解散國
財界最能夠發揮影響力的手段是政治獻金，日本的內閣制造成倒閣和解散國