第二章 日本鐵三角政治經濟聯盟與政治決策模式
第二節 國家中心論
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整體而言，財界在政官財鐵三角當中的角色，主要是透過政府的各種審議會、
有識者會議、臨時行政調查會等方式展現，在不同專門領域當中提供業界的專門 知識，為政府政策提供建言，很多時候財界代表可以當上該審議會的主席，主導 審議會的討論內容和具體的政策走向。97由此可知，財界在決策過程中，不僅僅 是提供專業建言的角色，甚至具有一定的主導性質，能夠操作政策議題的走向，
與官僚或政黨進行討價還價。
第二節 國家中心論
在以國內政治經濟途徑進行研究時，多會對於日本國內外重大政策轉折發生 時，鐵三角彼此間的政經聯盟關係進行解釋，探討彼此的相互制約或主導地位等 變化，若依照外交政策產出的主導性，可以將類似研究區分為強調國家中心論，
以及強調社會中心論的兩種主要不同研究立場，這兩種論述方式代表了各自解釋 政策產出時所偏重的研究對象，因此在之後文獻回顧中特別加以整理區隔並解析 如下。為凸顯國家與社會關係的界線，本文不以傳統的多元主義、統合主義、菁 英主義等模式對和日本政治模式相關之理論文獻加以區分，而是以跟文獻所論及 主要行為者所處的「位置」，界定其論點偏向以國家中心或者是以社會中心，作 為其解釋日本政治運作過程的傾向。
在此先將屬於「國家中心論」的文獻界定為，以國內研究途徑研究日本政策 產出的政治基礎時，以政黨主導、官僚主導或官政共同體作為主要解釋模式的研 究，因為這些研究取向幾乎只考慮政黨、官僚這兩個行動者，認為社會因素並不 足以成為主要行動者之一，此種研究取向可見諸於許多專門研究「政官關係」的
97 奧村宏，徹底檢証日本の財界—混迷する経団連の実像，頁 40。
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文獻當中。從政治模式而言，這樣的研究取向多半將日本政治歸類為統合主義
（corporatism）的代表性範例，由代表日本國家的政黨、官僚為主體，主動聯合 社會上的利益集團，推動經濟發展，為後現代化發展國家的主要經濟成長模式，
國家有權力選擇和控制與之配合的社會團體，並能決定可以進入決策過程的行為 者，亦即國家在政治經濟決策當中佔據了絕對的主導地位。98在這一類的論點中，
即使同意國家相對於社會團體佔據了絕對優勢，但是日本政治基於明治維新以來 悠久的文官體制，因而認為政策從屬於官僚本位者有之，也有認為戰後長期是自 民黨一黨執政，使得文官受到宰制的觀點，因此究竟在官僚或者是執政的政黨兩 者之間，哪一方能夠真正代表國家主導政策產出，則仍有爭論，因此國家中心論 的看法可分為「官僚主導模式」和「政黨主導模式」兩大類。
一、官僚主導模式
對於上述的政官之爭，包霞琴和臧志軍在研究歸納後，發現官僚優勢論者的 基礎建立在從明治維新時代仿效普魯士的西方文官制度起，歷經法西斯軍國主義 時期，再到戰後美軍統治日本之便等歷史因素，逐步的將文官制度強化到足以獨 立運作的體制，而政黨優勢論者的立足點是1970 年代以後「族議員」的出現，
由於對應特定省廳的議員出現使議會專業化，並幫助執政的自民黨得以加強對官 僚機構的監督，至1980 年代隨著經濟起飛的顛峰期更是大大擴張了族議員反應 特定社會利益並向省廳施展影響的能力。99他們的研究提示了日本政治的主導模 式，乃由於不同時期的歷史因素而變化。
早在1970 年代，Peter J. Katzenstain 等人就以統合主義的角度研究日本戰後 經濟發展，從國內基礎解釋日本的對外經濟行為，他們的觀點就偏向官僚主導，
98 松村岐夫、伊藤光利、辻中豊著，吳明上 譯，日本政府與政治（台北：五南出版社，2005），
頁62~64。
99 包霞琴，臧志軍主編，變革中的日本政治與外交，頁 122~140。
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理由是日本自民黨一黨獨大的五五年體制並不能夠保證對於技術官僚的控制力，
包括可任命的政務官人數稀少，且在派閥鬥爭下任期短暫，無論在專業性或者決 策能力上，都使得政治人物難以超越技術官僚，而只能進行官僚研擬政策法規完 成後的議事追認動作。甚至相對於社會團體而言，官僚的優勢地位在戰後日本邁 向現代化工業國家的過程中，亦佔據了主要地位，他們認為當時的通產省主導了 日本邁向出口導向，減少進口依賴，大量引進先進工業設備技術的經濟發展策略，
而財界或產業界原本在美軍佔領時事被反托拉斯的行政命令所限制的，是通產省 幫助他們得以逐步擴大，擺脫反壟斷限制，因此樂於配合通產省的經濟政策，並 提供專業的資金技術等專業判斷。100因此，以他們的觀點而言，官僚是無庸置疑 的戰後日本政治主導者，且有相應的政策手段配合，遂行其意志到社會團體上。
而肯定日本官僚主導外交政策模式的後續研究，幾乎都從上述觀點出發，論 證官僚主導政黨、財界的方法之多，例如石原忠浩即利用對於日本ODA 援助的 實証案例，強調掌管外交決策的外務省和掌管財政預算的大藏省，兩省的相互協 調是決定日圓貸款的關鍵決策單位，前者注重ODA 作為外交工具的成效，後者 注重的是ODA 的使用效率，而政黨則相對不重視援助金額的議題，即使是實際 的貸款執行單位國際協力事業團亦是官僚空降的主要地點，通常其歷代總裁皆由 外務省出身者擔任，其他重要幹部也是來自其他省廳的調職者所擔任，以此確保 這個半官方的組織能夠受專業官僚的指揮主導。101若綜合兩者的研究成果來看，
從國內基礎的厚實到對外政策的制訂，都脫不出官僚的主導，因此在這樣的觀點 下，財界僅處於被官僚宰制的地位。
二、政黨主導模式
100 T. J. Pampel, “Japanese Foreign Economic Policy: the Domestic Bases for International Behavior,”
in Peter J. Katzenstein ed., Between Power and Plenty~ Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States( Madison: The University of Wisconsin Press, 1978), pp. 147~157.
101 石原忠浩，日本對中共的經濟外交：ODA 之研究，政治大學東亞研究所博士論文（2004），
頁155~158。
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在主張「政黨主導模式」的論點方面，村松岐夫可謂是代表性的學者，在他 近期的著作中，把1970 年起至 2009 年，民主黨結束自民黨執政為止的這段時期 的政官關係界定為「政官爭持型領導權」（政官スクラム型リーダーシップ），亦 即長期執政的自民黨政權在經過1950、60 年代的經驗累積和磨合後，與官僚之 間透過無數的內在規範形成了緊密結合的合作關係，並擴及官僚和民間團體之間，
這樣的狀況直到1993 年細川內閣主導的四大政治改革完成後才逐漸改變，但直 至小泉內閣結束後自民黨無人能夠延續這樣的政官關係而告正式崩潰。他將這樣 引用委託代理模式解釋此政官關係，將執政黨作為委託人，官僚設定為代理人，
官僚受託於政黨管理行政機構，但是在設定目標和最後結果之間必然因此存在著 分歧，為求降低中間的交易成本，故雙方選擇彼此密切合作，兩者在妥協當中完 成每個階段的任務目標，102因此他認為政黨才是主導日本國家方向的主要力量，
且提出政黨取得了主導地位的證據在於1962 年「赤松書簡」，其主要內容是要求 各省廳的預算內容必須事先經過自民黨政務調查會和總務會認可，之後方得送閣 議和院會討論，103亦即執政黨審查優先於內閣審查，以確保黨意得以在政策產生 的最初就得到尊重和充分的黨內溝通。另外一個證據則是他透過三次對官僚的大 規模問卷調查所得，從1975 年的第一次調查到 2003 年第三次調查之間，對於「以 現代日本而言，下列何者（政黨、官僚、其他民間行為者）對於政策決定最有影 響力？」的回答中，政黨從一開始就以45%高過官僚的 41%，第二次兩者拉開 到49%比 41%，到第三次調查時的差距已經是 61%比 21%之多，104因此由數據 可見，官僚群體本身也越來越肯定政黨主導政策的現象。
另一方面，在觀察日本對外決策過程中，村松也肯定的認為五五年體制下執 政的自民黨，有著不遜於官僚的決策影響力，因為在冷戰後外交或安全保障等議 題上的意識型態對立（保革之爭）縮小，朝野政黨間的政策距離也縮小，不論國
102 村松歧夫，政官スクラム型リーダーシップの崩壞（東京：東洋經濟新報社，2010），頁 6~9。
103 同上註，頁 21~22
104 同上註，頁 35~36
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會秩序如何因更加多元的政治過程而混亂，自民黨總是能在朝野政黨幹部協商下 逐步恢復國會運作，且隨著日本經濟歷經衰退失落的十年後，掌管產業政策的官 僚菁英的影響力大幅滑落，難再維持過去的主導地位，日本決策已改而朝向多元 主義發展。105
反映在對外決策上，何思慎的研究指出日本正從官僚主導模式往政治主導模 式過渡的趨勢，因為冷戰後美日重新定位安全保障同盟架構，無法依賴過往官僚 的「前例主義」，因而必須有所突破，在1993 年自民黨獨大的五五年體制崩解後，
新的政治家更是勇於面對外交政策上的政治性議題，重新思考邁向正常國家、進 入安理會等議題，小泉在2001 年上台後實行的「構造改造」，徹底解構長期支持 自民黨派系的官僚主導模式，先是將原本二十一個省廳大幅裁併為十二個，接著 在駐外大使的選擇上，也排除過去必由外務省官僚擔任的慣例，將部分轉由「大
新的政治家更是勇於面對外交政策上的政治性議題，重新思考邁向正常國家、進 入安理會等議題，小泉在2001 年上台後實行的「構造改造」，徹底解構長期支持 自民黨派系的官僚主導模式，先是將原本二十一個省廳大幅裁併為十二個，接著 在駐外大使的選擇上，也排除過去必由外務省官僚擔任的慣例，將部分轉由「大