第四章 日本「對中有償借款」之政治經濟聯盟分析
第一節 日本對中經濟合作決策過程中的國家社會關係
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
85
第一節 日本對中經濟合作決策過程中的國家社會關係
自1972 年日中關係正常化以來，中日的經貿關係就打破了自二戰後以來的 冷戰格局，使日本得以和屬於共產陣營的中國大陸建立起官方的正式經貿關係，
而在此之前，日本民間力量積極的運作雙方透過種種非正式管道尋求雙邊破冰，
藉以回到二戰前所熟悉的中國市場，獲取日本產業所缺乏，但中國大陸蘊含卻極 為豐富的天然資源，例如煤、石油等重工業發展不可或缺的關鍵生產要素，而在 當時冷戰的東西方對峙格局下，代表市場力量的民間企業為何能夠在日中關係正 常化的過程中起到推波助瀾之效，甚至幫助中方獲得來自日本的政府開發援助，
就是值得探討的議題。因為這有助於瞭解民間力量如何藉由與政治力量的結盟關 係，在國際大環境的制約下，遂行符合雙方理性公約數的政策產出，這當中的各 行為者又是如何在前述政官財三角模式下運作，並和當時的社會民意背景相適應，
都是值得處理的問題。
中日兩國間的政府開發援助模式，包含了無償資金協力、技術協力、有償日 圓貸款等三種方式，前兩者屬於日本對中國大陸的贈與關係，第三種屬於兩國間 的借貸關係。對於中國的無償資金協力多半應用在所得水準較低的時期或者是緊 急重大事件發生時，例如2008 年四川大地震時，日本立即動用五億日圓的緊急 援助，其中約六千萬為緊急物資供應。161日本政府開啟對於中國的ODA 時的決 策、管理體制被稱為「四省廳協議制」，而現在實際的政府援助開發（ODA）運 作上，當中的技術協力和實施無償資金協力方面是由國際協力事務團（JICA：
Japan International Cooperation Agency）執行，而有償資金協力由國際協力銀行
（JIBC：Japan Bank for international Cooperation）負責放款，此單位是 1999 年時，
161 日本外務省，2008 版政府開發援助（ODA）白書，
<http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo/08_hakusho/index.html>。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
86
小淵惠三內閣將日本輸出入銀行和海外經濟協力基金兩單位整合後所產生，負責 提供海外資源確保、促進對外直接投資、日本企業所需的輸出金融服務以及提供 開發中國加經濟協力等工作。162 以本文的研究標的「對中經濟合作」而言，有 償貸款的部分乃是本文的分析重點，以 1999 的 ODA 體制改革為界分別依時間 順序，將決定開始實施和做出結束決定兩個時期的國家社會因素，依各自的決策 體制不同以及當中國家社會關係轉變加以分析。
一、四省廳協議制時期決策體系
首先要說明的是，在日本型經濟外交政策決定過程中，尤其是經濟協力政策 往往會受到當下國際情勢的影響，在國內層次上首相及相關閣僚大臣則是最高的 決策單位，但應用政官財鐵三角模式觀察此過程時，在政府官僚層級上，由於經 濟協力所必須牽涉到的有援助資金的預算、該筆援助對於被援助國的發展幫助成 效、兩國外交關係等複雜因素的影響，因此外務省不能夠單獨做出政策決定，還 必須與主管預算的大藏省（現已改為財務省），主管經濟產業發展的通產省和經 濟企畫廳（2001 年後併入內閣府）等進行方針調整，即所謂的「四省廳協議制」。
圖4-1 顯示了做出對中 ODA 決策時的四省廳協議制決策系統，當時的時空背景 下，ODA 的提出必須由開發中國家主動透過日本國內外使館提出要求，該請求 反應到外務省後，向上提報對外援助審議會審核，因個別項目的專業化需求、援 助對象的廣泛化，最多需由多達十個省廳一同協調該援助國計畫的審核和執行，
例如一萬田尚登所設立的「對外經濟協力閣僚懇談會」，163就是透過跨省廳對於 ODA 政策進行檢討審議和工作協調的平台。四省廳除各自擁有否決權外，針對 各專業領域問題，如農業問題就必須和農林水產省協調，而關於人道救助的衛生
162 西垣昭、下村恭民、辻一人著，開発援助の経済学（第 3 版）（東京：有斐閣，2003），頁 227~229。
163 後藤一美，「我が国の援助行政の実態分析—二国間直接借款を中心として」，国際政治，64 号（1980 年 5 月），頁 64。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
88
是負責協調各省廳前來開會，由於對援助金額或何種項目最能夠符合經濟發展需 要等專業知識不及其他省廳，而無法負責會議的主導，反而是大藏省和通產省才 是主要的行動者，經濟企畫廳則受大藏省和通產省指導而成為執行單位。165但從 其他文獻觀察，該訪談對外務省角色應該是指會議過程而言，因為實質上受理申 請和正式締約的都還是以外務省為代表，且許多經濟援助政策和日本不同時期的 外交戰略息息相關，因此外務省在於對象國的選擇和鼓勵其提出申請上仍有十分 重要的作用。166從政黨方面來看，雖然外交族的議員往往因為難以從此議題獲得 選票而興趣缺缺，但自民黨仍會以在1959 年創立的「對外經濟協力特別委員會」
對官僚協議作出的經濟協力政策進行調整，並在援助對象有敏感政治議題發生時 增加關心程度。167
再從財界來看，以業界為主的各種對被援助國的經濟協會是兩國間的主要窗 口，例如中日經濟協會就是一例，而經團連往往和該協會共同對於政府開發援助、
輸出振興、資源確保等議題上，介入經濟協力的決策過程。168這主要原因在於經 團連幾乎是在這些事務上唯一有能力發聲的經濟業界組織，以經團連的組織結構 來看，經團連還設置了「國際本部」，專門負責民間外交推動、參與國際組織（如 WTO、OECD）的國際建制、國際經濟援助等三大主要任務，尤其在國際經濟援 助方面，還下設了四個以區域（亞洲、歐洲、美洲、俄羅斯和中東非洲）和三個 以業務（國際業務、國際投資、國際援助）為劃分的七個次級組織，與各國經濟 界召開合作會談和派遣使節團，緊密的和實質的援助工作結合，從開始申請ODA 到合約簽訂，再到實地執行，都有經團連國際本部的身影。169並以其與經濟相關 省廳的密切關係，得以順利影響前述的四省廳協議制過程，且由於政治獻金可直 接影響政黨決定對象國的外交政策，因此政官財鐵三角都各自在經濟協力的決定
165 訪問財務省官員（東京），2011 年 1 月 6 日。
166 例如日本 1965 年對於台灣的經濟協力援助，可參見橋本光平，「日本の援助政策決定要因」，
外交政策決定要因研究會編，日本の外交政策決定要因，頁349。
167 徐承元，日本の經濟外交と中國（東京：慶應義塾大學出版社，2004），頁 23~24。
168 同上註，頁 25。
169 古賀純一郎，，経団連—日本を動かす財界シンクタク，頁 82~83。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
89
過程中發揮了一定作用。
二、1999 年 ODA 改革後的決策體系
1999 年日本的 ODA 體系因為「國際協力銀行法」的通過而產生了大幅度的 改變，使得決策體系和過去有所不同，也連帶影響了官僚體系內部對於此領域的 競和關係，因為國際協力銀行（Japan Bank for International Cooperation, JBIC）
的成立，將原本的日本輸出入銀行和國際協力基金有償借款的業務重新整合，成 為專職負責有償借款的全新業務執行單位，業務範圍還另外包括了向在海外民間 企業的融資貸款，由外務省和財務省共同監督管理，這包含在當時村山內閣對於 行政改革總體構想的一環當中並加以推動；170另一方面，於 2002 年時，原本直 屬外務省管轄，負責技術協力的「國際協力事業團」也因為「獨立行政法人國際 協力機構法」的通過，改為獨立的「國際協力機構」（Japan International Cooperation Agency, JICA），且承繼之前無償援助資金執行工作，所以這兩項機構變革，就 涵蓋了日本ODA 的有償貸款、無償援助和技術援助等三大主要內容，故必須從 此劃為ODA 決策體系的新階段。
透過許多省廳的協議後，以合意形式完成決策，而在2001 年中央省廳機構 改革之後，由過去的「四省廳協議制」變成了「三省體制」（外務省、財務省、
經濟產業省，四省廳時代的經濟企劃廳被併入內閣府）為主的協議模式，並在實 際上大大增強了外務省同時身為對外窗口的自主判斷能力，因為原本的四省廳協 議制是以外務省為對外窗口，受理援助國基於申請主義的援助計畫申請，再由四 省廳基於協議制審核，主要的日圓借款執行單位乃是受到大藏省直轄的日本輸出 入銀行和經濟企劃廳下屬的海外協助基金兩單位，外務省只能直接管轄技術援助
170 山下恆夫，「援助行政、援助政策」，後藤一美、大野泉、渡辺利夫編，日本の国際開発協力
（東京：日本評論社，2005），頁 75~81。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
90
和無償借款的執行單位國際協力事業團（見圖4-1），但在這次改革之後，執行有 償借款同時也是主要負責對中經濟合作的單位，改成由整合後的JBIC 所負責，
由外務省和財務省共同督導，使得外務省得的自主性得到提升，雖然在過程中間 仍必須在新的三省廳體制下和其他單位協調，但至少從申請計畫受理直到執行上，
外務省在實質上都獲得了的更大的權力，但也必須負起更多對內部折衝的壓力，
可說是日本對中國經濟合作的雙層博奕當中的談判者角色，需要對外接受被援助 國的申請並與之協調可能得到審核通過的可能性，對內要負責組建起獲勝聯盟，
使該項目能夠在三省體制下獲得通過。
日本學者將先進國家的援助行政體系區分為「外交部門統合型」、「外交部門
日本學者將先進國家的援助行政體系區分為「外交部門統合型」、「外交部門