第四章 日本「對中有償借款」之政治經濟聯盟分析
第三節 結束對中有償貸款之政經因素分析
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
100
業為首的國內企業所關注的焦點，日本開發援助資金進入大多數開發中國家的主 要計畫，多半都是從造橋鋪路、發電廠、港口、機場等大型基礎建設開始，而有 能力承擔這類大型投資項目的往往也是經團連的主要成員，得以從政治遊說和政 策評估兩方面著手進行影響。
在社會力量主要透過大型企業進入決策過程的同時，也使得日本的開發援助 披上了商業主義的色彩，所以這樣的援助方式又被稱為「輸出振興型」的援助方 式。因為實際開發項目由日本企業所直接做成的比例極高，十分有利於日本企業 的海外拓展，例如在1980 年代中期左右，日本企業承接開發援助的資金達 70%
之多，186造成援助開發的品質受到了外界質疑，因此在 1990 年代開始興起改革 日本對外 ODA 的呼聲，並促使日本與 ODA 相關的各省廳就整體的援助目標和 決策的過程重新檢討，於1992 年建立新 ODA 大綱，並在 1999 年時完成了實行 至今的新 ODA 決策和執行體制，這也影響了之後對中國大陸 ODA 的整體援助 方向。
第三節 結束對中有償貸款之政經因素分析
一、日本對中ODA 方針變革之歷史脈絡
若要研究為何日方會做出結束對中國有償借款的政策，必須先重建當時的客 觀歷史背景，尤其必須以歷次對中國有償日圓借款金額變化和整體對中經濟合作 方針演變為兩大背景要點，方能瞭解政策結束的事前歷史脈絡，建立起一套有因 果關係的論述。
大平總理在宣布開始對中國提供日圓借款的同時，還附帶宣布了「對中經濟
186橋本光平，「日本の援助政策決定要因」，外交政策決定要因研究會編，日本の外交政策決定要 因，頁352~353。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
101
協力三原則」：不謀求獨佔中國市場利益並與歐美各國協調、考量與亞洲和東協 國家間的合作平衡、不支持軍事用途等三原則，這成為了最早的對中ODA 方針，
此政策宣示是基於對中經濟合作背後的政治考量，與此三原則相對應的三個政治 理由為：187首先，其他歐美工業先進國家擔心日本會藉由 ODA 獨佔中國市場；
其次，第一期對中國的鉅額借款，可能使東協各國擔憂未來是否會犧牲掉原本屬 於亞洲其他國家的借款金額，轉而投入中國大陸；第三，因為日中和平友好條約 裡面的反霸權條款，可能使蘇聯認為日本選擇支持中國，而使蘇聯對日本的敵意 升高。故此最初的對中ODA 三原則，有其必須安撫的特定對象，而並非針對受 援助國中國本身，但也說明了日本做出此政策時所受到的國際政治格局制約並非 只來自於美國，且不能僅從中日雙邊關係考量。
1989 年，由國際事務協力團（JICA）發起了「中國國別援助研究會」，以 1979 年實施對中 ODA 時的外務大臣，同時也是當時內外政策研究會會長大來佐 武郎為主席，以對中 ODA 十週年為標的，進行學界和經濟界的共同研究討論，
歷經九次會議後，於1991 年時提出了第一次研究會的結論，被稱為「新四原則」，
內容為：以日中友好和世界和平為目的、支援中國的經濟改革和對外開放、修正 經濟發展造成的不均衡問題、需考量其人口和國土規模。188而在 1998 年時，日 本方面又召開了第二次的「中國國別援助研究會」，這次以「ODA 總合戰略會議」
的代理議長渡邊利夫教授為主席，強調要以新的途徑重新檢視對中經濟合作的各 項成果和面臨的新挑戰，最後分別提出了貧富和區域差距的消除、環境保護、農 業開發與糧食供給、建構市場經濟制度化等四大課題，189作為未來日本在隊中援 助上的努力方向和新的援助重點。
在時序進入2000 年代時，由於 ODA 終止與否的議題在日本國內逐漸興起，
主因在中日間的經濟實力漸有逆轉的可能性，且顧慮到日本國內納稅人的社會觀
187 田中明彥，日中関係 1945~1990，頁 111~113。
188 「JICA 中国援助研究の系譜—大来佐武郎から渡辺利夫まで」，国際開発，2002，No.550，
頁17。
189 同上註。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
102
感的情況下，日本國內開始認為有必要調整援助方針，力求符合普世價值，並且 在今後從嚴評估討論ODA 的品質及成效，且要將投資重點從基礎建設投資轉為 環境、人才培育上，這些意見都可以從2000 年日本外務省特別召開的「面向 21 世紀對中經濟協力相關事宜懇談會」和2001 年的「對中經濟協力計畫」中找到 依據。190尤其2001 年 10 月外務省公布的「對中經濟合作計畫」當中，更是清楚 提出要以1992 年「ODA 大綱」的四原則191為基礎，從過去重視沿海地區基礎建 設的援助項目，轉變為以內陸的民生社會發展、人才培育、環境保護，並認為日 方應朝以下幾個目標努力完善對中ODA 的實施：192
1. 以取得本國國民的理解與支持為基礎，立足於日本國家利益，詳查逐個項目，
按照重點領域和課題，實施有效率的援助。
2. 隨著中國的經濟發展，在中長期內使中國本身的國內資金及海外籌措而來的 民間資金發揮重要作用。
3. 除了 ODA 外，需與其他政府資金、民間資金有效結合，以實現高效率又有 成果的目標。
4. 希望中國在整合進入與國際經濟社會的同時，在政治上負擔起做為國際社會 成員的重要職責，並使 ODA 的實施能夠促進中國的市場經濟化以符合日本 的期望。
5. 我國（日本）實施對中經濟合作的同時，應注意不能違背「ODA 大綱」當中，
關於不准增強中國軍事力量相關的原則。
從這些新的援助目標可看出日本方面的援助政策出現了重大轉折，也為逐步
190 日本外務省，「21 世紀に向けた対中経済協力のあり方に関する懇談会」提言，
<http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/data/chiiki/china/sei_1_13_2.html>。
191 ODA 大綱四原則：一、兼顧環境與開發；二、避免被用於軍事發展及引起國際爭端；三、維 護和加強國際和平穩定，尤其應注意大規模毀滅性武器的擴散；四、注意發展中國家在促進基本 人權、市場經濟和民主劃上的努力。隨後2003 年的「新 ODA 大綱」亦繼承了此理念，可參見 日本外務省，「政府開発援助大綱」，
<http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou/taiko_030829.html>。
192 日本外務省，「対中国経済協力計画」，
<http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/enjyo/china_gai.html>。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
103
減少日圓借款埋下了伏筆，主要是就第二、三點而言，擺明了希望中方能夠逐漸 自行承擔能夠獨立完成的項目，在使中國經濟逐步成長並且有能力自行籌措資金 的同時，讓日本得以功成身退。
檢討對中 ODA 的聲浪持續高漲的情況下，來自輿論的壓力迫使政治人物必 須加強關心和監督的力道，並對於最終完全結束對中國的有償日圓借款有所準備。
因此，2004 年時傾向結束立場的日本參議員組成對中國 ODA 的調查團，以自民 黨議員鴻池祥肇為團長，團員包含來自自民、民主、共產黨等跨黨派成員，在探 訪了中國的各大城市以及和ODA 執行有關的派駐機關後，做出了「沒有持續推 動對中 ODA 的必要性」的最終結論，193故經過日本國內產官學界反覆討論後，
最後終於在2005 年小泉內閣任內時，宣布持續了二十多年的對中日圓貸款援助 將在2008 年終止。
二、政經聯盟運作模式及主要行動者
政官財鐵三角模式對於日本經濟外交政策的運作模式已有所改變，1997 年 以後，日本的政治型態也因為五五年體制的崩壞而產生了一連串的變化，諸如單 一選區兩票制的選舉制度改變、政治獻金法、行政改革等等，都造成了政官財三 方的互動方式變化，再加上媒體輿論的力量不斷增強，使得日本一般民眾對於公 共議題的關心程度提升。本文認為國家社會途徑強調的正是當國家威權不足以單 獨決斷政策時，可以代表社會並影響國家的重要非國家權威何在，以及如何發揮 影響力，因此有助於理解日本結束對中有償援助的決策過程，故在主要行動者的 介紹上，將財界的角色淡化，取而代之的是包覆了財界在內的整體民間社會，藉 由輿論、民間團體與財界立場的異同，突顯鐵三角模式用於解釋五五年體制崩潰 後決策過程時之不足。
193 関山健，日中の経済関係はこう变わった，頁 111。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
104
（一）政黨
自1990 年代中期橋本龍太郎參拜靖國神社、釣魚台領土爭議、中共核武試 爆等三事件的發生，標示著中日兩國進入「政冷經熱」的時期，直至2006 年安 倍晉三訪問北京才正式結束破冰，此時期的特色是政治上高層互動、互訪極為冷 淡，但經貿關係卻增長迅猛，例如從2000 年至 2004 年的雙邊貿易每年平均增長 率高達20%，這顯示此時期了雙邊政治關係和經濟關係的不平衡發展，甚至一度 有危急到經濟關係的可能性。194而在這期間，2001 年上台的小泉內閣政府就是 結束對中日圓借款的主要決策單位，自小泉上任起連續四年參拜靖國神社，且在 五年多任期內僅有一次訪問北京政府，使得日中關係蕩到最低點。在如此的雙邊 氣氛下，當時小泉主政下的自民黨對於是否有必要持續對中國進行如此高金額的 借款是有疑慮的，當時的町村信孝外務大臣在參議院就曾直言：「中國的經濟發 展在逐漸進步當中，我國對中ODA 應逐步減少，甚至在不久的將來考慮讓中國 從ODA 畢業」，而小泉首相也在 ASEAN 領袖高峰會時表示：「中國已邁向經濟 發展成熟，這難道不是已經進入讓中國畢業的時期了嗎？」195這兩人的發言充分
自1990 年代中期橋本龍太郎參拜靖國神社、釣魚台領土爭議、中共核武試 爆等三事件的發生，標示著中日兩國進入「政冷經熱」的時期，直至2006 年安 倍晉三訪問北京才正式結束破冰，此時期的特色是政治上高層互動、互訪極為冷 淡，但經貿關係卻增長迅猛，例如從2000 年至 2004 年的雙邊貿易每年平均增長 率高達20%，這顯示此時期了雙邊政治關係和經濟關係的不平衡發展，甚至一度 有危急到經濟關係的可能性。194而在這期間，2001 年上台的小泉內閣政府就是 結束對中日圓借款的主要決策單位，自小泉上任起連續四年參拜靖國神社，且在 五年多任期內僅有一次訪問北京政府，使得日中關係蕩到最低點。在如此的雙邊 氣氛下，當時小泉主政下的自民黨對於是否有必要持續對中國進行如此高金額的 借款是有疑慮的，當時的町村信孝外務大臣在參議院就曾直言：「中國的經濟發 展在逐漸進步當中，我國對中ODA 應逐步減少，甚至在不久的將來考慮讓中國 從ODA 畢業」，而小泉首相也在 ASEAN 領袖高峰會時表示：「中國已邁向經濟 發展成熟，這難道不是已經進入讓中國畢業的時期了嗎？」195這兩人的發言充分