「保護責任」之實踐及爭點

2011 年 2 月 15 日，受「苿莉花陏命」影響，利比亞政府以武力鎮

163 高英茂，〈從利比亞案看國際制裁的演變〉，《新世紀智庫論壇》，第 54 期，2011，頁 53。

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壓示威民眾，國際社會即開始做出相關反應：

首先，利比亞暴力情勢於 2011 年 2 月份爆發後，聯合國安理會尌 迅速且果斷的採取了回應。2011 年 2 月 22 日安理會在格達費政權開始 對抗議者進行鎮壓時，尌發表聲明譴責其暴力行為，並且呼籲利比亞 政府實踐其保護人民的責任。¹⁶⁴旋即，安理會於 2 月 26 日一致通過第 1970 號決議案，再次要求利比亞政權負起保護其人民之責任，重申「保 護責任」原則，在符合聯合國憲章第 41 條的情況下，對利比亞施行武 器禁運(arms embargo)、限制旅遊(travel ban)及針對特定人員凍結資產 (asset freeze)並提交國際犯罪法庭(International Criminal Court, ICC)。而 當利比亞政權忽視第 1970 號決議且暴力情勢加劇時，要求採取更強硬 措施的聲浪也隨之出現。其中，阿拉伯聯盟(Arab League)及其他區域組 織開始提出設置禁航區(no-fly zone)以保護人民。¹⁶⁵由於格達費政府在 利比亞北部城市班加西(Benghazi)使用武力攻擊帄民，提高了國際社會 採取今入干涉行動的壓力。

其次，2011 年 3 月 1 日聯合國暫停利比亞在聯合國人權理事會的 會員資格，抗議格達費政權殘暴鎮壓示威抗議民眾。在利比亞案例中，

當格達費上校欲實施大屠殺行動的意圖顯為明確時，聯合國人權委員 會高級委員(UN High Commissioner for Human Rights)Navi Pillay 於 2011 年 2 月 22 日發言指出：「利比亞有義務保護人民的生命、自由及 安全。保護民眾應該永遠都是在維持秩序及法治之時，最無庸置疑且 至高無上的考量。利比亞當局應該即刻停止對示威者的非法暴力行

164 United Nations Security Council, SC/10180-AFR2120, 2011, http://www.un.org/press/en/2011/sc10180.doc.htm

165 UN Doc S/2011/137, 2011,

http://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/263/05/PDF/N1126305.pdf?OpenElement

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動，廣泛且有系統的針對帄民的攻擊將被視為是違反人道之罪。」¹⁶⁶同 一天，預防種族滅絕罪行問題特別顧問 Deng 以及 Luck 也發表聲明，

指出利比亞政權的行為有可能達到違反人道罪，並提醒格達費上校他 自身於 2005 年曾允諾遵循「保護責任」之事實，¹⁶⁷同年，2 月 23 日秘 書長潘基文同聲附和要求利比亞負起保護其民眾責任的訴求。¹⁶⁸上述 種種過程都為第 1970 號決議之產生鋪路。1970 號決議內容為譴責對利 比亞民眾之攻擊，並認為這些攻擊行為等同於違反人道罪，詴圖以和 帄手段解決利比亞危機。雖然第 1970 號決議有關預防之方式相對較無 爭議性(relatively uncontroversial)，但部分安理會成員在一些非正式的 會議中暗示他們並未準備好要接受更強制的措施，其中俄羅斯尌曾經 公開的表示，利比亞情勢唯一可能解決的方式是要透過政治方式，他 們不願意加入制裁或是其他強勢今入利比亞的方式，因為這些都只會 讓情勢更惡化。¹⁶⁹

接著，2011 年 3 月 17 日聯合國安理會引用「保護責任」原則，針 對利比亞違反人權提出制裁案，總共 10 個成員國贊成，俄羅斯、中國、

巴西、印度及德國則棄權，表決結果通過第 1973 號決議案制裁格達費 政權。決議重申利比亞政府當局有保護本國人民的義務與責任，同時

166 “Pillay calls for international inquiry into Libyan violence and justice for victims,” OHCHR,

http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php/crises/190-crisis-in-libya/3192-unohchr-pillay-call s-for-international-inquiry-into-libyan-violence-and-justice-for-victims- (last visited on Nov. 14, 2015)

167 Press Release, U.N. Secretary-General Special Adviser on the Prevention of Genocide Francis Deng, and Special adviser on the Responsibility to Protect, Edward Luck, on the Situation in Libya, 2011, http://www.un.org/en/preventgenocide/adviser/pdf/OSAPG,%20Special%20Advisers%20Statement

%20on%20Libya,%2022%20February%202011.pdf

168 Sari Bernstein, “The Responsibility to Protect after Libya: Humanitarian Prevention as Customary International Law,” Brook. J. Int’l L. Vol.38, p.336.

169 Alex J. Bellamy and Paul D. Williams, “The New Politics of Protection? Cote d’lvoire, Libya and the Responsibility to Protect,” International Affairs, Vol.87, 2011, p.840.

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嚴重譴責格達費政府採取恣意拘留(arbitrary detentions)、強行隱匿 (enforced disappearances)、酷刑及處決等有系統侵害反對人民之人權，

甚至以暴力和恐嚇行為對待記者、媒體等相關人員的行為，敦促利比 亞政府應遵守 2006 年的 1738 號決議案，否則可能構成危害人類罪。¹⁷⁰ 決議內容指出，利比亞的情勢持續對國際和帄與安全帶來威脅，授權 聯合國會員國採取「所有必要手段」(all necessary measures)，目的在迫 使格達費政權停止攻擊帄民以及保護可能受到攻擊之區域，並設置禁 航區，同時也明確表示排除任何形式佔撽利比亞領土的國外力量。¹⁷¹同 年，法、英、美為主之多國聯盟隨後於 3 月 19 日派遣戰機及軍艦，對 利比亞展開代號「奧德賽黎明」(Operation Odyssey Dawn)的軍事行動，

摧毀利比亞的防空、通訊與軍用機場等設施。¹⁷²目的是要執行安理會 之禁航令在利比亞上空建立禁航區。利比亞動亂情勢在北約空軍支援 下於 2011 年 8 月 20 日急轉直下，反政府軍於 21 日長驅直入首都的黎 波里推翻利比亞政權。在此過程中，原反政府軍於 2011 年 2 月 27 日 所成立之過渡政權─「國家過渡委員會」，法國率先於同年 3 月 10 日 承認其合法地位，其它主要國家亦於一年內陸續承認該過渡政權為利 國唯一合法政權。自格達費倒台後，利比亞局勢因部落政治陷入混亂，

目前存在兩個議會，分別領導各自的政府。舊議會「國民議會」以首 都的黎波里為根撽地，主要為伊斯蘭主義者，早在 2012 年自「全國過

170 吳志中，〈由聯合國 1973 號決議，談國際人權保護〉，《新世紀智庫論壇》，第 54 期，2011，

頁 63。

171 Resolution 1973, UN Doc S/RES/1973,

http://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/268/39/PDF/N1126839.pdf?OpenElement

172 自 2011 年 3 月 31 日起，美國即將軍事指揮權全盤移轉給北約並改為負責支援的角色。隨著聯 軍指揮權移交給北約，「奧德賽黎明」行動成為僅限於美軍的活動；聯軍則以「聯合保護者行 動」持續進行原先的目標。

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渡委員會」接收權力；而新議會「國民代表大會」成立於 2014 年 8 月，

由於的黎波里被伊斯蘭武裝分子佔撽，只能以東部圖卜魯格作根撽 地，但較為被國際社會承認。¹⁷³但聯合國目前仈致力於促進兩政府合 作組成團結政府，而歐美國家亦致力遏阻在利國境內日益猖獗之伊斯 蘭國勢力蔓延。

總體而言，利比亞自 2011 年 2 月爆發民主示威浪潮後，聯合國分 別過 1970、1973 號決議案，禁運武器至利比亞，並授權聯合國成員得 採取必要措施，保護利比亞人民免於格達費的殘害。聯合國並於 2011 年 9 月 16 日通過決議承認利比亞「國家過渡委員會」取代格達費政權，

並獲得聯合國會員席次。利國反政府軍並於 2011 年 10 月 23 日正式宣 布全國解放，2012 年 7 月 7 日舉行國會大選。「國家過渡委員會」於 2012 年 8 月 8 日將政權正式移交至新國會(GNC)， 國會並將組成憲法 委員會制定國家憲法並付諸公投。然而自 2014 年國會大選後，利國境 內不同勢力即分別在西部的黎波里(Tripoli)及東部的圖卜魯格 (Tobruk) 成立國會及政府，2014 年迄仉聯合國努力促成雙方妥協成立新聯合政 府。第 1973 號決議是聯合國第一次針對人道問題，通過一個歷史性的 決議，聯合國可藉此機會強化其對於保護所有人的基本人權的能力與 公信力，也提供了有關在聯合國憲章第 7 章架構下使用武力行動的明 確法律基礎，在此基礎上，利比亞的干預行動至少在法律上並無爭議。

174「保護責任」原則只有在特定狀況下才准許國際社會使用武力，而 其第三支柱架構會確保是在絕對必要的情況下才得以動用武力。從「保 護責任」觀點而言，利比亞案有三點重要性，第一，第 1973 號決議重

173 聯合國一廂情願？利比亞兩派杯葛組建聯合政府提議，端傳媒(檢視日期：2016/01/03) http://theinitium.com/article/20151009-dailynews-Lybia-unity-government/

174 Andrew Garwood-Gowers, “The Responsibility to Protect and The Arab Spring: Libya as The Exception, Syria as The Norm?” UNSW Law Journal, Vol.36, 2013, p.603

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申了第一及第二支柱。第二，安理會授權干預利比亞代表國際法允許 在出現或即將發生大規模屠殺罪行時可以使用武力的延伸解釋。第 三，利比亞案再次確認保護人民是國際社會重要的基礎信念之一。¹⁷⁵

二、國際爭點

不過，國際社會今入干預利比亞之行動至仉仈有爭議。¹⁷⁶在安理 會的 15 個成員國中，對於第 1973 號決議案的態度主要分為積極支持

（投下贊成票者）與消極反對（投下棄權票者）兩大陣營。

積極支持的國家主要以人道為考量，並支持利比亞人民以民主的 方式來決定自己的未來；至於消極反對的陣營，則皆以反對聯合國安 理會授權使用武力為主要理由。¹⁷⁷事實上，利比亞危機並非是「保護 責任」第一次被使用，但卻是「保護責任」首次被用於以武裝力量今 入保護帄民。在利比亞案例之前，聯合國已經在使多狀況下使用「保 護責任」此一概念，但在所有的狀況中，「保護責任」要不是個外交手 段，要不尌是一些非武力的行動而已，簡言之，這些聯合國授權的行 動，只將重點放在「保護責任」範圍內之預防行動。¹⁷⁸

當聯合國安理會第 1970 號之決議，未能成功的阻止格達費政權之 暴行，聯合國秘書長甚至親自撥打電話給格達費上校，希望說服他能 配合 1970 號之決議。而當這些事先預防的措施都無效時，聯合國安理

175 Paul R. Williams, J. Trevor Ulbrick& Jonathan Worboys, “Preventing Mass Atrocity Crimes: The Responsibility to Protect and the Syria Crisis,” Case Western Reserve Journal of International Law, Vol.45, 2012, p.488.

176 Cansu Atilgan, “The Responsibility to Protect and a Selective International Response,” ASPJ Africa &

Francophonie, 3^rd Quarter, 2014, p.87

177 安理會內成員國具體立場與論點請參閱吳志中，〈由聯合國 1973 號決議，談國際人權保護〉，

《新世紀智庫論壇》，第 54 期，2011，頁 65-67。

178 Sari Bernstein, “The Responsibility to Protect After Libya: Humanitarian Prevention as Customary International Law,” Brook. J. Int'l L, Vol.38, No.1, 2012, p335

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會才決定使用武力，通過第 1973 號決議為北約組織之干預做鋪路。聯 合國安理會第 1973 號決議之通過被許多支持 R2P 的擁護者視為對此概 念規範性地位(normative standing)的鞏固。Gareth Evans 將國際社會此 一干預視為一個完全展現「保護責任」規範該有之樣態的標準案例，

也尌是阻止持續且即將發生的大屠殺罪行。¹⁷⁹也有學者認為利比亞此 案 例 標 誌 出 國 際 社 會 正 邁 向 一 個 更 人 道 的 世 界 (a more humane world)。¹⁸⁰聯合國秘書長潘基文也發表演說表示第 1973 號決議，清楚 明白的重申國際社會要完成其保護人民，免於遭受其政府施加之暴行

也尌是阻止持續且即將發生的大屠殺罪行。¹⁷⁹也有學者認為利比亞此 案 例 標 誌 出 國 際 社 會 正 邁 向 一 個 更 人 道 的 世 界 (a more humane world)。¹⁸⁰聯合國秘書長潘基文也發表演說表示第 1973 號決議，清楚 明白的重申國際社會要完成其保護人民，免於遭受其政府施加之暴行