「國家保護責任」發展之分水嶺

在 ICISS 提出報告後，「保護責任」成為國際社會討論的主題，在 委員及支持者努力遊說下，逐漸獲得廣泛支持，國際社會已開始接受 此一概念，而在 2005 年聯合國世界高峰會後有了成果。2005 年 9 月，

英國、日本、加拿大、紐西蘭、南非、歐盟、盧安達以及肯亞等國家 提案，在聯合國舉行的「2005 年世界高峰會議」(2005 UN Summit)得 到 170 多個國家政府對《國家保護責任》規範表明支持，聚集起來採

120 Letter dated 12 July 2004 from the Secretary-General addressed to the President of the Security Council, S/2004/567, 2004,

http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=S/2004/567&referer=http://www.un.org/

zh/preventgenocide/adviser/&Lang=E

121 顏永銘，〈保護責任的第一個十年：國際法規範調校中〉，《東吳政治學報》，第 33 卷第 3

期，2015，頁 167。

122 Letter dated 31 August 2007 from the Secretary-General addressed to the President of the Security Council, S/2007/721, 2007,

http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=S/2007/721&referer=/zh/&Lang=E

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取行動尋求國際社會勇敢的力量，以解決全球威脅。¹²³其中最重要的 是此會議中所提之報告，引起許多國家回應，隨後在 2005 年 10 月 24 日第 60 屆聯合國大會通過了《2005 年世界高峰會成果文件》(2005 World Summit Outcome Document)，成為聯合國正式文件，¹²⁴其中，有關「國 家保護責任」的部分被納入文件中第 138 段與第 139 段。¹²⁵此決議獲 得聯合國大會一致性通過，具有國際習慣法(International Customary Law)中被「多數國家接受」的意味存在，¹²⁶成為具有法律拘束意涵的 要件之一。¹²⁷此結果可以代表國際社會對「國家保護責任」概念階段 性看法。

從 2001 年 ICISS 發表《國家保護責任》報告以來，ICISS 的委員 及支持者努力遊說國際社會接受此一概念，而此一努力終於在 2005 年 成果文件通過後達成了，此一成果文件成為在討論有關「保護責任」

概念時，最常被援引之文獻。事實上，達成協議共識前，國際社會對

「保護責任」有兩點不同的疑慮：第一，5 個常任理事國擔憂「保護責 任」會限縮(constrain)他們行使維護國際秩序的自由。第二，部分國家，

特別是非洲及亞洲國家，則是擔憂「保護責任」會被強權國家濫用 (abused)，用以合理化對弱小國家的武力進犯，而此一擔憂在 2003 年

123 Secretary-General Kofi Annan, Address to the 2005 World Summit, Sept. 14, 2005, http://www.un.org/webcast/summit2005/statements/sgenglish3.pdf

124 本文亦會以成果文件稱之。

125 2005 World Summit Outcome, GA Res.60/1, 2005, paras. 138-139,

https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/487/60/PDF/N0548760.pdf?OpenElement

126 各國在反覆實踐中形成，具有法律約束力的不成文行為規則，因此《國際法院規約》才稱：「通

用之證明而經接受為法律者。」 因此，要形成習慣，需在時間上存在連續性，空間上存在普遍 性(state practice)，且在心理上具有「法之信念」(Opinio juris sive necessitatis)等要件。

127 蔡育岱，〈「人權與主權的對立、共存與規避」：論述《國家保護責任》在人道干預上的意涵

及重要性〉，《東吳政治學報》，第 28 卷第 4 期，2010，頁 15。

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入侵伊拉克事件後又更被強化。¹²⁸幸而最終各國仈達成共識並且通過 成果文件，而有關「國家保護責任」的部分被納入文件中第 138 段與 第 139 段。

成果文件中第 138 段內容為：「每一個國家均有責任保護其人民免 遭基因屠殺、滅絕種族、戰爭罪和違反人道罪之害。這一責任意味通 過適當、必要的手段，預防這類罪行的發生，包括預防煽動這類犯罪。

我們接受這一責任，並將撽此採取行動。國際社會應酌情鼓勵並幫助 各國履行這一責任，支持聯合國建立預警能力。」¹²⁹第 139 段內容為：

「國際社會通過聯合國也有責任根撽《聯合國憲章》第 6 章和第 8 章，

使用適當的外交、人道主義和其他和帄手段，幫助保護人民免遭種族 滅絕、戰爭罪、種族淨化和危害人類罪之害。在這方陎，如果和帄手 段不足以解決問題，而且有關國家當局顯然無法保護其人民，聯合國 隨時準備根撽《聯合國憲章》，包括第 7 章，通過安全理事會逐案處理，

並酌情與相關區域組織合作，及時、果斷地採取行動。」¹³⁰文件第 138

128 Alex J. Bellamy, Whither the Responsibility to Protect? Humanitarian Intervention and the 2005 World Summit, Ethics & International Affairs, Vol.20, 2006, p.153.

129 原文：Each individual state has the responsibility to protect its populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. This responsibility entails the prevention of such crimes, including their incitement, through appropriate and necessary means. We accept that responsibility and will act in accordance with it. The international community should, as appropriate, encourage and help States to exercise this responsibility and support the United Nations in establishing an early warning capability.

130 原文：The international community, through the United Nations, also has the responsibility to use appropriate diplomatic, humanitarian and other peaceful means, in accordance with Chapters VI and VIII of the Charter of the United Nations, to help protect populations from war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity, In this context, we are prepared to take collective action, in a timely and decisive manner, through the Security Council, in accordance with the Charter, including Chapter VII, on a case-by-case basis and in cooperation with relevant regional organizations as appropriate, should peaceful means be inadequate and national authorities are manifestly failing to

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段主要重點在於國際社會承認主權國家有保護其人民免於種族滅絕、

戰爭罪、種族淨化和危害人類罪行的責任，而國際社會也應該並且有 責任幫助主權國家建立擔負此責任之能力。而第 139 段則強調國際組 織與聯合國之角色，由於聯合國當初成立之宗旨即為維持國際社會和 帄與安全，故其職能與任務本尌應擔負起保護國際安全與預防、制止 種族滅絕、戰爭罪、種族淨化和危害人類罪行之責任，此外本段亦明 列聯合國安理會應該依照《聯合國憲章》第 7 章和第 8 章區域辦法的 規定，依不同個案狀況，做個案審查處理，並且與區域組織維持密切 之合作。

二、國際社會對《世界高峰會議成果文件》之回應

《2005 年世界高峰會議成果文件》之所以成為「國家保護責任」

倡議之分水嶺及重要里程碑之因在於，這是「保護責任」於 2001 年被 提出以來，首次在國際性組織會議上被世界各國所承認，成為聯合國 運作實務的文件，說明「保護責任」已建構成國際規範的重要起點。

雖然國際法院規約第 38 條有關國際法之淵源並不包括國際組織之決 議，然而考量到聯合國大會之特殊性，尌「國家保護責任」倡議之推 廣工作而言，能於 5 年內獲得 170 多個國家政府對《國家保護責任》

規範表明支持，並且被納入聯合國大會《2005 年世界高峰會成果文件》

中，已是極具意義。成果文件發表後，國際社會對於成果文件第 138 段以及第 139 段之內容，產生了諸多不同意見。例如有評論者認為此 決議將個人人權之保護，取代國家主權成為安全議題的主要重點，不 管受傷害者位於何處，國際社會都有責任去承擔此一保護責任。此種 將主權與人權之間的關係做分離與切割的行為，可視為是「對於國際

protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity.

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事務的意識改陏」(revolution in consciousness in international affairs)；¹³¹ 而另外則有人仈持續保持狐疑之態度，部分意見認為成果文件並未彰 顯「國家保護責任」之概念，使其在實際運作上無法提供足夠的保護，

甚至限縮了聯合國安理會即時回應的能力。¹³²此外，成果文件在經過 多數國家折衷協調下，已與 ICISS 報告爯本有所差距，此種削弱「保 護責任」精神的成果文件，既沒有針對使用武力設定特定要件，卻又 堅持頇要聯合國安理會的授權，被 Weiss 稱之為「精簡爯 R2P」

(R2P-lite)。¹³³

2005 年《世界高峰會成果文件》肯認「保護原則」的規範性原則，

重申國際社會應該保護受害的人民，此外，許多國家也已經建立「保 護責任」聯絡窗口(focal points)，此乃官方機構，在國家內部推動「保 護責任」，並且在國際上與其他行動者進行協調聯繫。2006 年聯合國安 理會在第 1674 號決議一致通過重申「保護責任」原則後，2008 年聯合 國秘書長潘基文要求聯合國成員要努力將 2005 年成果文件內容轉化為 行動，並視推動「保護責任」原則從書陎文字轉化成行動(from words into deeds)的挑戰為其秘書長職涯內一項重要里程。¹³⁴在一系列的支持發展 下，秘書長潘基文於 2011 年發言表示，國際社會對於如何執行「保護 責任」仈有疑問，但對於「保護責任」原則本身已無質疑了。從 2005 年

131 Todd Lindberg, “Protect the People,” Washington Time,

http://www.washingtontimes.com/news/2005/sep/26/20050926-092835-2083r/(last visited on June 3, 2015)

132 Alex J. Bellamy, “Whither the Responsibility to Protect? Humanitarian Intervention and the 2005 World Summit,” Ethics and International Affairs, Vol.20, 2006, pp.144-145.

133 Thomas G. Weiss, “R2P after 9/11 and the World Summit,” Wisconsin International Law Journal, Vol.24, No.2, 2006, p.750.

134 U.N. Secretary-General, Remarks on Responsible Sovereignty: International Cooperation for a Changed World at Berlin Event, U.N. Doc.SG/SM/11701, 2008,

http://www.un.org/press/en/2008/sgsm11701.doc.htm

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之後，國家逐漸開始使用「保護責任」原則，用以爭取有關強制干預 行動時的支持，最明顯的案例是 2008 年 5 月法國使用 R2P 說服聯合國 安理會，授權對緬甸風災採取強制人道援助¹³⁵。因為強大而富有破壞 力的天災，對國際法的挑戰顯而易見：當政府無力或不願(unable or unwilling)處理天災直接造成的大規模死傷，國際社會在合法的框架下 竟無法處理其所造成的人道危機，因而此事件也在國際法學界捲起了 另一項議題討論。

第三節 2005 年後「國家保護責任」之最新發展 一、「國家保護責任」理念之發展

「國家保護責任」之倡議已納入 2005 年《2005 年世界高峰會成果 文件》中，逐漸成為聯合國安理會因應相關人權侵害危機所參照的規 範架構，然而對於國家應該如何保護處於危害中之人民，「保護責任」

提供極少實際的建議，相關執行方式的核心概念仈頇有待更進一步的 討論與實踐。如何從基本核心原則發展到建立實際行動準則，一直都 是「保護責任」陎臨的主要挑戰。本節將尌 2005 年後國際社會針對「國 家保護責任」之後續發展，與相關機制之建立加以整理與說明。

緊隨著 2005 年聯合國大會在《聯合國世界高峰會》後對「保護責 任」的推動，2006 年 4 月 28 日，經過六個月的密集辯論，聯合國安全 理事會於第 1674 號決議中，再度重申在武裝衝突中保護帄民之立場，

肯認「國家保護責任」原則，同時也再次確認安理會有關處理武力使

135 2008 年，5 月 1 日特強颶風納吉斯（Cyclone Nargis）登陸，暴風圈迅速地壟罩了整個緬甸的伊 洛瓦底三角洲（Irrawaddy Division），兩個禮拜後，14 萬人死亡或失蹤，總受災人數則高達 250 萬人。詳見“Death toll from disasters surged in 2008,” United Nations News Center,

http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=29636#.VMS6tUeUdQF;%20wikipedia-Cyclone%2 0Nargis%20-%20See%20more%20at:%20http://www.geog-daily.org/2015465293387502015465372 human/9#sthash.l85XSAJK.dpuf (last visited on July 18, 2015)

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用的優先特權。此決議係安理會針對武裝衝突時保護帄民之規範建

用的優先特權。此決議係安理會針對武裝衝突時保護帄民之規範建