第五章 「國家保護責任」之國際實踐：敘利亞
第三節 利比亞及敘利亞兩案綜合分析
利比亞是安理會第一個關於實踐「保護責任」第三支柱的重要實 例，211國際社會對利比亞的武力干預提供了一個反思「保護責任」成 功與失敗的機會。本文認為利比亞問題如何被解決對於未來有關「保 護責任」原則的發展有極大之影響。關於第 1973 號的決議值得討論的 部分不在於其內容說了些什麼，而是在於哪些沒有說。212有評論認為 NATO 先前在利比亞的行動忽略了所涉及的內部及區域問題，此一行 動結果卻導致敘利亞人民為此付出了代價，而且未來也將會持續如 此。213簡言之，因為聯合國安理會成員間在利比亞行動後的高壓緊張 關係，妨礙了為達成有效回應敘利亞問題的政治共識的努力。但這股 來自於利比亞的衝擊效應無法完整解釋聯合國安理會在敘利亞的失 靈，因為其中還有其他複雜的戰略及地緣政治因素，更進一步而言，
與利比亞相比，安理會成員的國家利益更受敘利亞情勢所影響。可以 說，地處北非的利比亞相對處於阿拉伯世界的邊緣，而敘利亞則是處 於阿拉伯世界「心臟地帶」的「核心」國家之一。正如英國《每日電 訊報》的報導說，利比亞的危機只不過是一個「客串的小節目」，敘利 亞才是中東衝突的核心。的確，作為中東戰略鏈條中舉足輕重一環的 敘利亞一旦生變，勢必在中東地區引發更為劇烈的動盪。美國《華盛
211 “Responsibility to Protect: The Lessons of Libya”, THE ECONOMIST, http://www.economist.com/node/18709571 (last visited on May 20, 2015)
212 Andrew Garwood-Gowers, “The Responsibility to Protect and The Arab Spring: Libya as The Exception, Syria as The Norm?” UNSW Law Journal, Vol.36, 2013, p.604
213 Joshua Foust, “Syria and the pernicious consequences of our Libya intervention,” Atlantic,
http://www.theatlantic.com/international/archive/2012/02/syria-and-the-pernicious-consequences-of-our-libya-intervention/252631/ (last visited on September 23, 2014)
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頓郵報》甚至直言不諱地說，敘利亞可能給中東帶來「末日場景」。214 追根溯源，敘利亞「牽一發而動中東全身」的特殊地位，既源於其險 要的地理位置，更源於其獨特的歷史軌跡。從此一觀點而言，敘利亞 帶給國際社會的啟示是，未來若聯合國安理會內部難以達成共識時，
大部分的國內人道危機將會持續成為混亂且錯縱複雜的情勢。
分析國際社會對於利比亞及敘利亞的回應方式後，本文有三項觀 察心得，第一，聯合國對利比亞的干預行動對於現行國際社會管制武 力使用即刻或直接的影響是有限的。第 1973 號決議與現行存在之集體 安全法律架構緊密相連，基本上與「保護責任」出現之前，聯合國安 理會授權武力使用的決議文架構是一致的。第二，聯合國安理會對利 比亞決斷之回應代表國際社會對「保護責任」原則接受之強化肯認，
其中人道考量雖然扮演了重要角色，但是利比亞的狀況是在許多政治 及實際現實因素匯留下所產生的一種特殊結果。第三，利比亞及敘利 亞暴露出「保護責任」原則的第三支柱有一些概念上的不足。敘利亞 危機顯示出安理會成員在何時以及如何處理國內人道危機仈有歧見。
國際社會對利比亞快速、決斷及強力措施可能只是個例外，國際社會 彼此充滿不同意見，失靈癱瘓的狀況如同敘利亞危機之狀況，可能才 是國際社會的現實情況。2008 年，聯合國秘書長潘基文在柏林的演說 中指出，「保護責任」尚且只是一個概念，還並未成為一項政策；是一 個願望心願，而非實際現狀。但第 1973 號決議之通過，對美國、北大 西洋公約組織以及利比亞民眾而言，「保護責任」不再僅是個概念；對 那些支持武力干預的國際組織而言，「保護責任」已並非是個無法達成 的心願了。
214 敘利亞：小國家大能量，新華網(檢視日期：2016/01/10)，
http://news.xinhuanet.com/mil/2011-12/02/c122366525.htm
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學者 Bellamy 以及 Williams 指出國際社會對於利比亞的回應行動 代表了一種新的保護政治(new politics of protection)，此種形態有四項 特點，第一，是由聯合國秘書長所鼓勵推動的。第二，安理會展現出 持續授權基於人道保護目的的武力使用的意願。第三，區域組織扮演 重要的守門員(gatekeepers)，影響形塑著安理會對此議題的看法及政策 選項。第四，國際社會展現出持續配合安理會處理人道危機的承諾。215 看到聯合國安全理事會迅速、決斷的回應利比亞逐步升高的情勢 的行動，也許代表著國際社會有意願，同意採取集體行動去避免發生 在一國之內的人道危機。然而，若對第 1973 號決議內文及安理會成員 國之發言做更進一步的檢視的話，會發現對於「保護責任」之接納並 非如此完全，而國家之間尌關於授權對利比亞使用武力的歧異也迅速 的出現。有學者分析認為，第 1973 號決議文雖然有明確提到利比亞對 其人民的「保護責任」，但卻是放在序言內，而非在決議文的行動條款 內，這影響了「保護責任」的原則受到認同之強度。216另外，長期以 來，俄羅斯、中國及其他非西方國家對「保護責任」原則保持擔憂及 遲疑態度，認為此一原則會被用以作為政權更替的託詞藉口。對於第 1973 號決議內容的細節，俄羅斯認為並無提及禁航區如何執行、干預 行動的規則以及武力使用的限制等細節，巴西、印度、中國等也都各 自有不同的反對意見。這些評論與意見代表著在 NATO 展開軍事行動 前，西方與非西方國家對於第 1973 號決議尌有極深的歧異了。有評論 認為，利比亞案例並非是規範強化的結果，因為第 1973 號決議之通過，
人道考量佔了極重要地位，再配上非常態甚至可說是例外的政治情勢
215 Alex J. Bellamy and Paul D. Williams, “The New Politics of Protection? Cote d’Ivoire, Libya and the Responsibility to Protect,” International Affairs, Vol.87, 2011, p.847.
216 Andrew Garwood-Gowers, “The Responsibility to Protect and The Arab Spring: Libya as The Exception, Syria as The Norm?” UNSW Law Journal, Vol.36, 2013, p.605
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及事實狀況，三者因素匯流創造了利比亞干預行動的「完美風暴」
(perfect storm)。217當時時空背景下的特殊因素主要有三點，第一，當 時在利比亞有明確且即刻對帄民的威脅狀況，且可能發生大規模屠殺 的風險也在 2011 年 2 月與 3 月間被聯合國官方機構證實，種種狀況皆 創造了急需國際行動的環境；第二，當時對於外部干預之行動區域組 織彼此有共識，因為格達費在阿拉伯世界的不受歡迎，使得阿拉伯聯 盟、海灣合作理事會 (Gulf Cooperation Council)及伊斯蘭合作組織 (Organization of the Islamic League)皆一致譴責利比亞的暴力事件並且 暫停其在這些組織的活動。第三，另一個引發干預行動的因素是格達 費政府成員的叛逃。一些重要的政府要員，包括利比亞駐聯合國大使 都譴責格達費政權對抗議者的暴力鎮壓，並呼籲聯合國安理會儘速通 過快速且勇敢的決議，218這些背叛孤立了格達費政權也對國際社會必 頇要採取干預的行動施加了壓力。考量到對民眾大規模及即刻的威 脅，若是阻礙決議的通過可能會招致嚴重的批評並且使國際名聲受 損。在這樣強調人道價值重要的氛圍下，中國、俄羅斯、巴西、印度 及德國，決定在第 1973 號決議投棄權而非否決。這是因為這些國家認 為在陎對大屠殺的情況下，他們沒有辦法將不行動的行為合法化，所 以才決定棄權。219因此，利比亞在上述策略利益與人道價值暫時一致 的情況下使得安理會得以迅速回應，使得利比亞成為獨特之個案。然
217 Tim Dunne and Jess Gifikins, “Libya and R2P: Norm Consolidation or Perfect Storm?” The
Interpreter,http://www.lowyinterpreter.org/post/2011/04/15/Libya-R2PA-perfect-storm-.aspx(last visited on July 14, 2015)
218 “Libyan Ambassador Jolts UN into Action”, The Age,
http://www.theage.com.au/world/libyan-ambassador-jolts-un-into-action-20110226-1b92k.html (last visited on Nov. 23, 2014)
219 Alex J Bellamy and Paul D Williams, “The New Politics of Protection? Cote d’Ivoire, Libya and the Responsibility to Protect,” International Affairs, Vol.87, 2011, p.844.
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而事實上，西方及非西方國家成員在表陎共識之下，卻對武力干預的 適當性有深深的歧異。
利比亞自 2011 年格達費政權倒台以來，1 月 19 日終於在聯合國協 助下成立新政府，終結了自獨裁總統格達費垮台以來的分裂。利比亞 分裂之後一直存在兩個政權，各自經營國會、也常發生武裝衝突。較 為國際承認的「國民代表大會」（Libyan House of Representatives）是民 選產生，成立於 2014 年 8 月，其根撽地在東部圖卜魯格（Tobruk）；
另一方的舊議會「國民議會」（General National Congress）設在首都的 黎波里（Tripoli），由武裝聯軍支持。新政府代表由去年 12 月在聯合國 監督下成立的「總統理事會」任命，由兩邊議會人才出馬擔任，並且 需要得到兩大議會認可才能正式成為合法有效的政府。不過也有專家 擔心新政府無法統合分裂勢力，只是徒增「第三個政府」，令混亂的利 比亞政局更加無法收拾而已。220
二、敘利亞情勢展望
阿拉伯世界的「茉莉花陏命」，延燒到中東的敘利亞時，國際社會 在處理敘利亞問題上卻無法像處理利比亞危機那般的果決，事實上兩 者的相似性很高，但聯合國安理會的反應卻是大相逕庭。
利比亞危機可以讓常任理事國短時間內達成共識，以「保護責任」
之名為由進行干預，但敘利亞危機卻在許多帄民傷亡的情況下，依然 無法獲得國際社會同樣的處置，再次證實了國際政治的現實陎。在利 比亞危機中，NATO 對利比亞的干預行動撕裂了聯合國安理會內西方 與非西方國家成員的關係，「保護責任」被視為政權更替的煙霧彈，而 這一點確實減損了「保護責任」原則的可信度。對中、俄兩國來說，
220 利比亞政局分裂「成 IS 溫床」聯合國強制成立新政府，ET Today 國際新聞(檢視日期：
2016/1/22)，http://www.ettoday.net/news/20160122/635687.htm
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由於國內存有不少人權與分離主義的問題，是以對國際社會人道干預 他國內政特別反感，進而一再聲明對主權不容侵犯概念的擁護。然而，
自阿拉伯之春爆發以來，類似的干預卻有新的作為，在利比亞政府鎮 壓群眾的亂局中，國際援引「國家保護責任」，不再強調國家擁有不受
自阿拉伯之春爆發以來，類似的干預卻有新的作為，在利比亞政府鎮 壓群眾的亂局中，國際援引「國家保護責任」，不再強調國家擁有不受