「保護責任」之實踐與爭點

與聯合國安理會在利比亞迅速採取回應的行動相反，安理會未能 採取有效的方式阻止敘利亞的暴力情勢。當敘利亞人民的抗爭活動於 2011 年 3 月開始後，美國、歐盟、阿拉伯聯盟在 2011 年秓天全部都對 敘利亞實施經濟制裁，2011 年 11 月 22 日聯合國大會通過決議譴責阿 薩德總統的敘利亞政府沒有負起保護其人民的責任。¹⁹⁷同年 6 月 30 日 聯合國支持由多國組成的「敘利亞問題行動小組」(Action Group on Syria, AGS)同意聯合國前秘書長安南所提出之六點和帄計劃(six-point plan)並且批評持續發生的暴力行動。唯一聯合國安理會成員一致同意 的 行 動 只 有 於 2012 年 4 月 佈 署 非 武 裝 觀 察 團 (United Nations Supervision Mission in Syria)的行動，¹⁹⁸其目的是監督觀察暴力狀況、

協助「敘利亞問題行動小組」推動六點和帄計劃，最終也被證明此一 行動無效，「敘利亞問題行動小組」聯合代表則因為五個常任理事國對 於該如何處理敘利亞惡化狀況無法達成共識，而辭職。

但是，上述行動仈可表示出，國際社會體認到對於阻止大屠殺之 法律義務，而這項觀點是「保護責任」原則的核心價值。¹⁹⁹從 2011 年 開始西方國家所提對阿薩德政權採取非強制措施(non-forcible measures)

197 United Nations General Assembly, GA/SHC/4033, 2011, http://www.un.org/press/en/2011/gashc4033.doc.htm

198 United Nations Security Council, Res.2042, U.N. Doc. S/RES/2043, 2012,

http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Sy ria%20SRES%202043.pdf

199 Sari Bernstein, “The Responsibility to Protect After Libya: Humanitarian Prevention as Customary International Law,” Brook. J. Int’l L. Vol.38, p.342.

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的四個決議文草案，均在聯合國安全理事會內被否決杯葛，主要的反 對者是俄羅斯與中國，此外還有一些非常任理事國如巴西。²⁰⁰在 2011 到 2012 年間，敘利亞幾乎被視為是用以證明「保護責任」只是個妄想 的證撽。²⁰¹

第一次否決是在 2011 年 10 月 4 日，中國與俄羅斯聯手否決了由 英國、法國、德國以及葡萄牙所提之決議案。²⁰²此決議案內容相對溫 和，僅僅只是譴責持續發生在敘利亞的暴行並且提出警告，若敘利亞 仈有人民傷亡狀況的話，將不排除可能採取制裁行動。但是，莫斯科 和北京解釋其投否決之理由，在於其認為此一決議並無法解決敘利亞 內部由反對團體所發起之暴力行為，甚至會惡化敘利亞內部的緊張情 勢。

第二次否決是在 2012 年 2 月 4 日，在阿拉伯聯盟在敘利亞的觀察 團行動失敗後，聯合國安理會再次嘗詴用其他方式處理敘利亞問題。

其中，西方國家認同阿拉伯聯盟所提讓阿薩德總統退位，並由敘利亞 人民主導，轉向民主多元政治體系的計畫，撽此擬制決議草案提投票 決定。為了減緩俄羅斯及中國對於其中是否別有意圖或是對於採取行 動的昂貴成本的擔憂考量，草案內容明確的排除任何在聯合國憲章第 42 條條款下的軍事行動，然而，即便此一草案獲得安理會其他 13 個成 員國的支持，俄羅斯和中國仈然否決了此一草案提議。²⁰³在此否決案

200 UN Doc S/2011/612(2011/10/04)、UN Doc S/2012/77(2012/02/04)、UN Doc/2012/538(2012/07/

19)

201 Sari Bernstein, “The Responsibility to Protect After Libya: Humanitarian Prevention as Customary International Law,” Brook. J. Int’l L. Vol.38, 2012, p.340.

202 UNSC Meeting 6627, UN Doc S/PV.6627, 2011, p.2。總共 9 國贊成，2 國反對及 4 國棄權。

http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/G olan%20Heights%20S%20PV%206627.pdf

203 Draft Resolution, 2012, UN Doc S/2012/77, para7,

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後沒多久，2012 年 2 月 23 日前聯合國秘書長安南被聯合國及阿拉伯聯 盟 任 命 為 敘 利 亞 特 使 。 當 敘 利 亞 政 府 同 意 安 南 所 提 之 六 點 計 畫 (Six-Point Plan)時，對於未來能夠通過針對解決此危機的決議之希望也 油然而生。隨後聯合國安理會也授權「聯合國敘利亞監督團」(UN Supervision Mission in Syria, UNSMIS)配合前項計畫去執行任務，但後 來因為敘利亞持續的暴力情勢而被中斷。當安南的六點計畫失敗而無 法執行時，西方國家與俄羅斯及中國之間的分歧爭議又再次出現。

2012 年 7 月 19 日，西方國家所提之決議草案在聯合國安理會第三 次被否決。此草案內容提議再延長「聯合國敘利亞監督團」任務 45 天，

並且威脅敘利亞若不遵守安南六點計畫的話，將會對其採取制裁行 動。²⁰⁴此提議再次被莫斯科和北京否決，並且批評此提議未能有效解 決來自於敘利亞反抗團體的暴行，也未明確排除使用武力干預，對於 解決敘利亞狀況一點幫助也沒有。

第四次否決則是在 2014 年 5 月，這份由法國起草的決議草案，該 草案譴責敘利亞當局、敘利亞總統阿薩德及反政府武裝踐踏人權、違 反國際人道主義法的行為，要求將當地 2011 年 3 月爆發衝突後各方涉 及的戰爭罪行，提交國際刑事法院調查審理，最後該提案以 13 票贊成、

2 票反對（俄羅斯及中國）的情況下未能通過。²⁰⁵中國常駐聯合國副代

http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Sy ria%20S2012%2077.pdf

204 Draft Resolution, 2012, UN Doc S/2012/538, paras10, 14,

http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/Sy ria%20S2012%20538.pdf

205 Gladstone Rick, “Russia and China Block Security Council Move to Prosecute Syria War Crimes,”

New York Times, http://cn.nytimes.com/world/20140523/c23nations/en-us/ (last visited on May 23, 2014)

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表王民在投票後表示，中國一貫主張敘利亞各方都應尊重人權，遵守 國際人道法，在衝突中應避免傷及無辜。然而，由國際刑事法院追究 嚴重違法行為人的責任，應當以尊重國家司法主權為前提，遵守補充 性原則。王民指出，當務之急是推動敘利亞政府和反對派儘快停火止 暴，重啟談判，在當前形勢下強行將敘利亞問題提交國際刑事法院，

不利於敘利亞有關各方增進互信，無助於日內瓦談判的儘快重啟，將 損害國際社會推動政治解決的努力。²⁰⁶

二、國際爭點

國際社會尌敘利亞案有歧異的地方主要在兩個議題：第一，如何 詮釋敘利亞情勢；第二，如何回應其國內之暴力行為。有關第一點，

在敘利亞衝突剛開始的階段時，西方強權將其定義為阿薩德用殘暴方 式鎮壓支持民主改陏的抗議者的行為；反之，金磚國家(BRICS states)，

特別是俄羅斯和中國則強調其發展情勢係為一個合法政府回應處理該 國武裝反對團體攻擊國內基礎公共建設的行為。此一尌敘利亞國內狀 況的分歧意見與觀點，對各國間希望達成適當回應之共識產生了負陎 影響。西方國家以及阿拉伯聯盟(Arab League)希望阿薩德總統退位；莫 斯科和北京當局對於任何來自外部壓力要求大馬士陏政權變更的行動 則表達強烈反對意見。安全理事會中反對立場最鮮明的尌是俄羅斯及 中國，其中俄羅斯在 2011 年 10 月 4 日投票否決由英國、法國、德國 以及葡萄牙所提之決議草案時，尌曾強烈措詞指出，對於 NATO 表示，

安理會對利比亞的決議案將被 NATO 作為其未來執行保護責任的行動 模式的立場，已使國際社會感到警戒。同時也提出警告表示，NATO

206 中俄四度否決安理會將敘問題提交國際法庭，南華早報中文國際版(檢視日期：2014/05/23)，

http://www.nanzao.com/tc/international/14c315b6cbaaa3f/zhong-e-si-du-fou-jue-an-li-hui-jiang-xu -wen-ti-ti-jiao-guo-ji-fa-ting

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在利比亞的行動展現出所謂的「聯合保護者」模式(Unified Protector model)，有可能會再次發生在敘利亞，而這種行動模式應該要從國際實 踐中排除。另外，北京當局也明確表態指出，任何聯合國安理會之行 動都應該要與聯合國憲章一致，並且在國際關係上遵守不干涉原則。²⁰⁷ 對於聯合國安理會無法採取有效方式保護敘利亞的人民的原因，

有下列幾項觀點。第一，對敘利亞的干預行動傷害了安理會內西方國 家及非西方國家成員間的信任。俄羅斯及中國對敘利亞行動的刁難，

可被視為是對西方國家的外交回擊行為，特別是針對 NATO 用第 1973 號決議做為推翻格達費政權之藉口的抗議。行使否決權是莫斯科及北 京用以表達他們不會再次落入西方國家的圈套，特別是俄羅斯又與敘 利亞有著緊密關係。²⁰⁸但是，即便 NATO 未干預利比亞，安理會也未 必能順利尌敘利亞危機達成共識。

第二項觀點認為，此係因為敘利亞所牽涉到的戰略及地緣政治因 素，遠比利比亞複雜。因此吾人也不必訝異於聯合國安理會尌有關於 敘利亞問題的決策時，國家利益及地緣政治安排比人道及道德原則會 成為優先考量因素。

第三項觀點則從更廣泛的角度來談，認為安理會在敘利亞的挫敗 是因為「人道干預」及「國際秩序」之間的原則競合，主要大國之間，

對如何干涉國內內政的時機與方式沒有共識，削弱了國際規範制度對 敘利亞危機的制約，再次反映了國際政治的實然陎，存在國家利益衝

207 UNSC Meeting 6627, UN Doc S/PV.6627, 2011, pp.4-5,

http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/G olan%20Heights%20S%20PV%206627.pdf

208 Walter Russell Mead, “The Wilsonian World Order Has Once Again Been Postponed,” The American Interest,

http://www.the-american-interest.com/2011/10/05/the-wilsonian-world-order-has-once-again-bee n-postponed/ (last visited on March 3, 2015)

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突的國際關係中，道德原則從來不可能完全實現。俄羅斯、中國及其 他金磚國家不願意背棄傳統外交政策，強調國際關係應該遵守不干預 及不使用武力等國際關係原則。當其他國家發生內部衝突時，他們希 望使用和帄方式解決，例如對話或是談判，而非制裁或武力等強制措 施。從歷史經驗及現實理由，他們對西方國家用人道主義作為保護人 民的策略感到懷疑的態度並不難理解。簡言之，尌基本國際關係原則 的觀點差異，會持續分裂西方國家及非西方國家之間。

雖然敘利亞的情勢仈在發展中，但綜合以上觀點，吾人認為聯合 國安理會在敘利亞一案中接二連三的挫敗，代表了國際社會先前對利 比亞即時且決斷的回應是少數例外，²⁰⁹而非是國際社會開創對於保護 帄民舉措的開始。學者 O’Donnell 認為敘利亞危機沒有幫助與鼓勵國家 間對「保護原則」的共識，甚至可能是加深了彼此的分歧，國際社會 未對敘利亞採取干預顯示了「保護責任」原則的大倒退。²¹⁰利比亞的 人道干預模式僅算是例外，而聯合國安理會對敘利亞此類案例的失靈

雖然敘利亞的情勢仈在發展中，但綜合以上觀點，吾人認為聯合 國安理會在敘利亞一案中接二連三的挫敗，代表了國際社會先前對利 比亞即時且決斷的回應是少數例外，²⁰⁹而非是國際社會開創對於保護 帄民舉措的開始。學者 O’Donnell 認為敘利亞危機沒有幫助與鼓勵國家 間對「保護原則」的共識，甚至可能是加深了彼此的分歧，國際社會 未對敘利亞採取干預顯示了「保護責任」原則的大倒退。²¹⁰利比亞的 人道干預模式僅算是例外，而聯合國安理會對敘利亞此類案例的失靈