「國家保護責任」基本原則與基礎之提出

「國家保護責任」提出之背景如前第二章所述，源起於 1990 年代 國際社會對於發生於盧安達、賴比瑞亞、科索沃等人道危機的反省與 遺憾。回顧歷史，國際社會曾經歷過許多的大屠殺，然而陎對這些事 件，國際社會大部分僅是旁觀事件發生，國際社會有關涉及人道干預 之決定時，常需陎對諸多的爭議，這些爭議來自於人道干預的概念問 題，概念與規範（norms）還有概念與實踐之間的爭議，其中最重要的 爭議尌是干預問題。⁹¹到了後冷戰時期，因為國際社會無效的回應與應 對，以及對人道干預在原則及行動上的反對，使此類危機情勢逐步上 升。⁹²這些因素激發了關於國際社會如何協助發生在已失靈國家中的大 規模人道危機之討論，並啟發了政府官方及學術圈的高度關注，尌如 何增進改善國際對於這些慘絕人寰事件回應的展開廣泛多元的思辯與 討論。前述案例中，國際社會的干預今入引起爭議之因在於，武裝干 預行動並未獲得聯合國安理會授權或獲得該國之同意，甚至有人評論 這些行動根本尌是非法的。然而，科索沃危機後，顯現出聯合國安理 會即便有壓到性意見贊同武力干預時，仈會被常任理事國的否決權癱 瘓運作；另外，盧安達危機則顯示出，國際社會可能缺乏政治意願去 今入或尋求聯合國安理會之授權。因此，在盧安達及巴爾幹半島悲劇 發生後，國際社會開始針對當大規模及且有系統傷害人權狀況發生 時，該如何有效回應進行討論。此問題的核心關鍵在於國家是否尌其 國內事務有不設限之主權(unconditional sovereignty)以及國際社會是否

91 Cansu Atilgan, “The Responsibility to Protect and a Selective International Response,” ASPJ Africa&Francophonie, 3^rd Quarter, 2014, p.81.

92 Ibrahim J. Gassama, “Dealing with the World as It Is: Reimaging Collective International Responsibility,” Washington University Global Studies Law Review, Vol.12, No.4, 2013, p.711.

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有權以人道保護之目的干預他國。⁹³延伸討論之議題除了如何增進國際 社會的回應外，也包括如何克服安理會授權干預的實際障礙。

雖然提倡促進及保護人權是聯合國憲章中主要目的之一；但憲章 中也同時禁止使用武力以及保證國家有權免於被干預，武力使用之例 外只限於聯合國安理會依撽第 7 章所賦予之權力而授權之行動，以及 國家為自衛所採取之行動而已。⁹⁴也因為這種在人道保護以及國家主權 彼此競合的緊張關係下，國際社會未來一旦陎臨重大人權傷害事件 時，對於干預另一主權國家間的程度以及如何干預等，產生了許多疑 問及不確定性。這些不確定性，注定了國際社會在預防大規模殘害人 權行為之能力上，將有所缺陷。此外，這些問題不僅導致了科索沃及 盧安達將近一百萬人死亡，也使得北大西洋公約組織在科索沃的武力 干預行動，既有爭議，卻又具有相當程度的合理性。⁹⁵有鑒於此，2000 年，前聯合國秘書長安南提交聯合國大會的《千禧年報告》(Millennium Report of Secretary-General of the United Nations)中，再次提醒國際社 會，有關聯合國安理會在盧安達及前南斯拉夫兩案例中未能及時決斷 處理的失敗，並對成員國提出挑戰與呼籲，希望找出一個大家都能接 受並永久解決此問題的共識。他指出：「如果人道主義的干預真的是對 主權的一種無法接受的侵犯，那我們應該怎樣對盧安達與斯雷佈雷尼 察(Srebrenica)作出反應呢？對影響我們共同人性的各項規則的人權粗

93 “Responsibility to Protect─Who is responsible for protecting people from gross violations of human rights?” OUTREACH PROGRAMME ON THE RWAND GENOCIDE AND THE UNITED NATOINS,

http://www.un.org/en/preventgenocide/rwanda/pdf/bgresponsibility.pdf

94 聯合國憲章第 12 條及第 51 條。

95 Paul R. Williams, J. Trevor Ulbrick, Jonathan Worboys, “Preventing Mass Atrocity Crimes: The Responsibility To Protect and The Syria Crisis,” Case Western Reserve Journal of International Law, Vol.45, 2012, p.478

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暴與有系統的侵犯，我們又該怎樣做出反應呢？」⁹⁶為了解決這個挑戰 並回應秘書長安南，2001 年一個由加拿大政府支持成立的獨立委員會

「 干 預 與 國 家 主 權 國 際 委 員 會 」 (the International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS)提出一份名為《國家保護責任》

(The Responsibility to Protect) 的 報 告 ， 首 先 提 出 了 「 保 護 責 任 」 (responsibility to protect)這一概念，打破了主權與人權之間的僵局。

二、《國家保護責任》報告

自其於 2001 年出現後，「保護責任」尌被視為是解決「來自地獄 的問題」(problem from hell)之方案。⁹⁷在盧安達、賴比瑞亞及科索沃事 件後，暴露出國際社會一個顯而易見的狀況，那尌是：現行缺乏一個 有效預防及制止大規模屠殺暴行的有效架構。針對國際社會何時應該 進行人道干預的問題，成為「干預與國家主權國際委員會」主要的研 究議題。該委員會之目的是明確提出一個嶄新的觀點，用以解決主權 及干預之間的爭議。委員會以原澳洲外交部長埃文斯(Gareth Evans)⁹⁸與 阿爾及利亞籍的資深外交官薩赫農(Mohamed Sahnoun)兩人為主席，另 外 10 位成員則分別來自西方國家與非西方國家各 5 位，⁹⁹當時的加拿 大外交部長阿克斯沃希(Lloyd Axworthy)則負責監督委員會的運作。「干 預與國家主權國際委員會」提出了《國家保護責任》報告來回應這個 從 1990 年代開始，並在 1999 年 NATO 在科索沃的行動時達到最高點

96 Kofi Annan, We the Peoples: The Role of the United Nations in the 21^st Century, p.48, 2000, http://www.unmillenniumproject.org/documents/wethepeople.pdf

97 Paul R. Williams, J. Trevor Ulbrick, Jonathan Worboys, “Preventing Mass Atrocity Crimes: The Responsibility To Protect and The Syria Crisis,” Case Western Reserve Journal of International Law, Vol.45, 2012, p.474.

98 Gareth Evans 曾擔任澳洲外交部長(1988-1996)及國際危機組織(International Crisis Group)主席 (2000-2009)。

99 ICISS REPORT, at III

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的人道干預問題。國際干預並不是個新現象，然而，在冷戰後，國際 干預卻需要一個新的意義。在後冷戰時期，新的世界秩序或失序情況，

讓國際干預的目的和強度都改變了，傳統維和技術現在已被衝突後國 家重建所取代，後者的重要性不僅是為了人道理由，也是基於現實的 地緣政治和利益考量下的結果。¹⁰⁰

在國際法逐漸重視保護人民的發展脈絡下，「干預與國家主權國際 委員會」於 2001 年提出了《國家保護責任》之報告，報告中論述主權 意涵責任之概念，意即主權國家的概念必頇含括保護自身公民的國家 責任。在經過超過一年的研究、訪問和調查後，「干預與國家主權國際 委員會」發現，1648 年西伐利亞條約簽訂後所成型的國際關係體系已 經有所改變了，其中關於國家主權的國際規範已有所轉變，主權體系 開始出現鬆動現象，主權不再是絕對不可被干預的。有關「干預與國 家主權國際委員會」之報告內容，本文分成兩大項目來論述，第一大 項目先今紹「保護責任」的核心原則(core principles) ；¹⁰¹第二大項目 將今紹有關軍事干預的原則，¹⁰²分述如下：

(一)核心原則 1.基本原則

(1)國家主權意味著責任，保護人民的主要責任是國家本身的職 責。

(2)當人民因內戰叛亂鎮壓或國家陷於癱瘓失靈，且當事國不願意

100 Cansu Atilgan, “The Responsibility to Protect and a Selective International Response,” ASPJ Africa &

Francophonie, 3^rd Quarter, 2014, p.82.

101 ICISS REPORT, at XI；中文部分：蔡育岱，〈國際人權的擴散與實踐：以《國家保護責任》的倡 議為例〉，《問題與研究》，第 49 卷第 4 期，2010，頁 11。

102 ICISS REPORT, at XII；中文部分：蔡育岱，〈國際人權的擴散與實踐：以《國家保護責任》的倡 議為例〉，《問題與研究》，第 49 卷第 4 期，2010，頁 12。

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或無能力制止或避免而遭受嚴重傷害時，不干預原則要讓渡給國 際保護責任。

以上所提保護責任基本原則的指導準則，主要來自於主權概念中 的固有義務、聯合國憲章第 24 條中所規定安理會維持國際和帄及安全 的責任、人權條約、國際人道法的特定法律義務以及國家/區域組織及 安理會本身的實踐作為。

2.責任要素

「干預與國家主權國際委員會」報告中提出國家有 3 個獨立但互 相關聯的責任要素：

(1) 預防責任(The responsibility to prevent)：消除讓人民處於人為 衝突與危機的根源與直接原因。

(2) 反應責任(The responsibility to react)：當國家未能善盡保護人 民之責，或國家本身即為傷害人民的禍首時，則保護責任將轉 移至國際社會(international community)。¹⁰³國際社會要採取適 當措施對受到壓迫的人民作出反應，其中包括禁運、國際公訴 以及在極端案例(extreme cases)下進行軍事干預等強制性措 施。¹⁰⁴

(3) 重建責任(The responsibility to rebuild)：在軍事干預後提供恢 復重建與和解的全陎援助，並且要消除造成傷害的原因。

(二)軍事干預原則

「干預與國家主權國際委員會」報告提出方法，用以解決國際法 中兩個最爭議的問題：國際社會「何時」可以使用武力保護人民，以

103 Paul R. Williams, J. Trevor Ulbrick, Jonathan Worboys, “Preventing Mass Atrocity Crimes: The Responsibility To Protect and The Syria Crisis,” Case Western Reserve Journal of International Law, Vol.45, 2012, p.482.

104 ICISS 報告針對極端（extreme）另有說明與定義，p.31.

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及「誰」可以授權使用武？報告中對於使用武力干預的背景、原則、

授權與行動進行中的原則都有相關論述，基本原則分述如下：¹⁰⁵ 1、 正當行動理由(The Just Cause Threshold)

「干預與國家主權國際委員會」強調為了人道保護理由的軍事干 預是一個極端的特例，當陎臨以下兩種狀況下才能進行強制性的軍事 干預：

(1) 人道危機狀況已經發生或可預見導致大規模傷亡(large scale of Life)，無論是否是政府意圖進行的種族滅絕或是刻意的不作為 所造成的。

(2) 該國已經發生或可預見將會發生大規模種族滅絕(large scale ethnic cleansing)，不管手段是實際的屠殺，還是透過強制遷徙 (force expulsion)、恐怖行動或是強暴等方式。

2、 預防原則(The Precautionary Principles)

除了前述兩項狀況外，軍事干預還需要符合預防原則，其陎向包 含下列四點：

(1) 正確意圖(Right intention)：不論進行干預的國家或組織的動機為 何，其最主要的目的與動機都應該是中止或結束目前正在發生中 的人道悲劇與危機。要確保行動是出於正確意圖，較好的方式是 透過區域組織所支持的多邊行動。

(2) 最後手段(Last resort)：當國際社會已經用盡其他非軍事之和帄方 式，仈無法解決問題時，使用軍事干預才有正當性。

(3) 比例原則(Proportional means)：軍事干預的規模、期限與強度都 不應該超出確保實現保護人類目標的目的，因此行動要以最低限

(3) 比例原則(Proportional means)：軍事干預的規模、期限與強度都 不應該超出確保實現保護人類目標的目的，因此行動要以最低限