第二章 對外援助的定義與理念
第三節 各先進國家對外經濟援助的比較
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為主要議題的《世界開發報告書》（world development report 1990: poverty）。9 此 報告以經濟成長未必與消弭貧窮有關的反省為基礎，提出解決貧窮的兩個策略，
強調「經濟開發與社會開發同為解決」貧窮的要素，且兩者間「具有相互補強、
整合的作用」（李明峻譯，2004）。
2000 年代之後，則以千禧年開發目標為主要的策略。半世紀以來，已開發國 家雖然已經向開發中國家提供了一些援助，但全球化發展的過程中，南北差距反 而擴大。目前，全世界60 億人口中仍有 13 億人處於饑餓和極度貧困，開發中國 家普遍陷入了資金不足的困境。另外，冷戰結束後，國際糾紛和國內衝突依然頻 繁發生，為防止糾紛和衝突、緊急人道主義援助和鞏固和平等方面的援助需求日 漸重要。支援開發中國家經濟社會的發展，對確保世界的和平與穩定至關重要，
是已開發國家不可推卸的國際責任。根據 OECD 開發援助委員會（DAC）1996 年提出的國際開發目標，聯合國於2000 年 9 月發表了「千禧年宣言」（Millennium Declaration），提出了「千禧年開發目標」（Millennium Development Goals, MDGs）， 在消除貧困、教育、保健、性病、環境保護等方面提出了具體目標和實現年。為 實現千禧年開發目標，美、英兩國近年來ODA 數額出現了上升的趨勢。2001 年，
美國ODA 為 114.29 億美元，英國 ODA 為 45.79 億美元，與 1999 年的 91.45 億 美元和34.01 億美元相比，分別增加了 25.0%和 34.6%。1940 年代～2000 年代的 全球對外援助的歷程如表2-3。
第三節 各先進國家對外經濟援助的比較
開發援助委員會（DAC）是由 1960 年 1 月通過由美國提議的開發援助小組
（Development Assistance Group，DAG）開始建立，加盟國有美國、英國、法國、
西德、義大利、葡萄牙、加拿大、歐盟。日本也在加入 OECD 前先加入 DAG。
9 《世界開發報告書》，是世界銀行從 1978 年開始，每年出版，至 2010 年已出了 32 本報告書，
由世界銀行董事長，在每本報告出版前3 年，提出主要議題，再開始研究，之後提出研究結果 即為每年的世界開發報告。
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1961 年 9 月 OECD（經濟合作暨發展組織）成立之後，DAG 改組成為 OECD 之 下的委員會，也改名為DAC。在 OECD 的 30 個加盟國中有 23 國加入 DAC 委員 會，加上歐盟共24 個會員，OECD 會員中未加入 DAC 的冰島、土耳其、墨西哥、
捷克、斯洛伐克、匈牙利、波蘭等七國及世界銀行、國際貨幣基金、聯合國開發 計畫署等機構都任觀察員。以下將從援助體制、援助政策、援助的量、及援助的 品質等四方面來研究分析DAC 主要國家其經濟援助的異同。
一、援助體制的比較
依照國際合作推進協會「主要先進國家的援助實施體制調查」的分類，來區 分援助的類型，大致可分為3 大類。第一種是外交部門一元化專門管理的類型。
外交部門將援助作為外交政策的一環，由外交部負全責。透過一元化的決策，可 提昇援助的效率，在外交部內部或外交部長之下設置專門的援助機構和部門。通 常以英、美國家的「戰略援助」為代表，直接透過外交手段將援助政策與軍事、
政治利益相結合。外交部門（美國為國務院）充分掌握援助政策的主導權。
第二種是設置援助專門機構的類型。從援助政策的企劃、立案到實行，都由 設置的專門機構實施。此種類型的援助以德國、挪威為代表。以德國為例，經濟 合作部負責援助政策的企劃、立案，政府在議會中提出有關經濟合作的支出計劃，
並接受預算的審議。在各個案件的決定上，有關外交事務由外交部門負責，預算 方面由財務省負責，是一個典型的獨立專門援助機構。
第三種是各省混合類型，以日本的日圓貸款四省合議制為代表。各省之間所 持的立場不同，外務省側重外交，大藏省（現財務省）以國內財政為主，通產省
（現經濟產業省）著重日本企業利益，經濟企劃廳的角色功能模糊不清，因此，
在援助政策的決定過程中充滿複雜性，必須透過反覆的協調、合作，才能達成一 致的共識（草野厚，2010）。以下僅重點對美國、英國及法國的體制做介紹，至 於日本的部分將在第三章做詳細的敘述。
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表 2-3 全球對外援助的歷史 年 代 開 發 援 助 的 歷 程
1940 年代
復興與反共產的時代
1945 年 12 月 設立國際復興開發銀行、國際貨幣基金。
1947 年 6 月 發表馬歇爾計畫（Marshall Plan）
1949 年 1 月 美國發表落後地區開發計畫 10
1950 年代
新時代的重建與復興
1950 年１月 成立可倫坡計畫
1955 年 4 月 亞非會議在印尼萬隆召開
1960 年代
為解決南北問題的開發援助的時代
1960 年１月 英國 Mr. Sir Oliver Franks 提出「南北問題」的重要性 1960 年 9 月 設立國際開發協會 (IDA)
1961 年 9 月 美國甘乃迪 (John F. Kennedy) 總統演説「開發的 10 年」
1961 年 10 月 OECD 設立 DAC（創始國有：比利時、加拿大、歐盟、
法國、德國、義大利、日本、荷蘭、英國、美國等10 國）
1962 年 挪威加入DAC 1963 年 丹麥加入DAC
1964 年 3 月 聯合國貿易發展委員會（UNCTAD）第一次會議 1965 年 澳地利、瑞典加入DAC
1966 年 1 月 聯合國開發計畫署（UNDP）設立 1966 年 8 月 亞洲開發銀行設立（ADB）
1966 年 澳洲加入DAC
1967 年 1 月 聯合國開發計畫署（UNDP）成立
1969 年 10 月 加拿大總理皮爾遜（L. B. Pearson）向世銀大會提出「對 開發的合作夥伴關係」報告，簡稱「皮爾遜報告」 （Pearson Report）
1968 年 瑞士加入DAC
10 美國杜魯門總統在1949 年提出「對落後國家技術協助四點」（The Four Point Program of Technical Assistance to Underdeveloped Nations）。
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表 2-3 全球對外援助的歷史（續 1）
年 代 開 發 援 助 的 歷 程
1970 年代
人道支援的時代
1971 年 8 月 美國發表「新經濟政策」（Nixon’s New Economic Policy）11 1973 年 10 月 第一次石油危機
1973 年 紐西蘭加入DAC 1975 年 芬蘭加入DAC
1978 年 8 月 世界銀行第一次發表〈世界發展報告〉
1980 年代
結構調整的時代
1979 年 世銀「結構調整貸款」
1979 年 5 月 〈勃蘭特委員會報告〉（Brundtland Commission Report）
1982 年 8 月 墨西哥宣言（Mexico Declaration）
1985 年 愛爾蘭加入DAC
1987 年 布倫特蘭委員會報告「我們共有的未來」
1989 年 11 月 柏林圍牆倒塌
1990 年代
開發中國家的差距與地球問題的尖銳化的時代 1990 年 5 月 UNDP〈人類發展報告〉
1990 年 10 月 東西德統一 1991 年 12 月 蘇聯解體
1991 年 西班牙及葡萄牙加入DAC（葡萄牙於 1961 年 DAC 開始 成立時就加入，不過在1974 年退出，1991 年重新加入委 員會。）
1992 年 盧森堡加入DAC
1992 年 6 月 召開聯合國環境與發展會議─簡稱地球高峰會
（Earth Summit）
1993 年 世界發展報告〈東亞的奇蹟〉（The East Asian Miracle）
1995 年 〈整合世界中的勞工〉（Workers in An Integrating World）
11 1971 年 8 月，美國總統尼克森宣布了他 9 條新經濟政策，分為三個方面：即遏制通貨膨脹，迫 使日本對匯兌機制進行調整，因而造成所謂的尼克森衝擊（Nixon shock）。
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表 2-3 全球對外援助的歷史（續 2）
年 代 開 發 援 助 的 歷 程
1996 年 5 月 OECD 開發援助委員會（DAC）提出國際開發目標 1997 年 7 月 亞洲金融危機
1998年10月 世界發展報告〈變化世界中的國家〉（The State in a Changing World）
1998~1999 世界發展報告〈發展的知識〉（Knowledge for Development）
1999 年 希臘加入DAC
1999~2000 世界發展報告〈進入 21 世紀〉「Entering the 21st Century」
2000 年代
實踐社會開發的時代
• 2000~2001 世界發展報告〈打擊貧窮〉「Attacking Poverty」
2002 年 「可持續發展世界首腦會議」於 2002 年在南非召開。這 次會議的主要目的是回顧《21 世紀議程》的執行情況、
取得的進展和存在的問題，並制定一項新的可持續發展行 動計劃，同時也是為了紀念《聯合國環境與發展會議》召 開 10 週年。經過長時間的討論和複雜談判，會議通過了
「可持續發展世界首腦會議實施計劃」此重要文件。
2005 年 世界發展報告〈改善投資環境，促使人人受益〉（A Better Investment Climate for Everyone）
2005 年 9 月 16 日，聯合國首腦會議，各國領導人達成了加強國際合 作、共同應對挑戰的共識，加強聯合國的作用和集體安全 機制具有決定性意義。並訂立至2015 年達成 ODA 對 GNP 的比重為07%，最少也要達成 0.5%的具體目標。
2006 年 世界發展報告〈公平與發展〉（Equity and Development）
DAC 為支持並教導援助國援助以降低貧窮比率為目的，
而運作繼續成長。以私人部門、農業及基礎設施為重點的 援助。
2007 年 世界發展報告〈發展與下一代〉（Development and the Next Generation）
2008 年 世界發展報告〈以農業促進發展〉（Agriculture for Development）
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表 2-3 全球對外援助的歷史（續 3）
年 代 開 發 援 助 的 歷 程
2009 年 世界發展報告〈重塑世界經濟地理〉（Reshaping Economic Geography）
2010 年 世界發展報告〈發展與氣候變遷〉（Development and Climate Change）
2010 年 1 月 韓國加入 DAC
2010 年 DAC 成立達半個世紀，出版 50 年特刊，回顧 DAC 的歷 史。
2011 年 世界發展報告〈衝突與發展〉（Conflict and Development）
資料來源： 浜松誠二（2003）；OECD 網站，OECD at 50，DAC: 50 years 50 highlights.pdf. 網 址：http://www.oecd.org/department/0,3355en_2649_33721_1_1_1_1_1,00.html。
(一) 美國
在援助體制方面，雙邊援助，形式上美國的資金與技術援助，均由國際開發 合作署（International Development Cooperation Agency，IDCA）統籌指示，實際 由國務院管轄的國際開發署（US Agency for International Development，USAID），
獨自使用來自雙邊援助計畫及國際開發機關提供的資金，USAID 首長職位等同於 國務次長，責任也與國務長官相同。形式上接受IDCA 的指示，行使業務。其實 是由國務院及 USAID 協議施行。多邊援助則由國務院與財政部負責；糧食援助 由農業部負責。
由於IDCA 是虛設的機構，因此實際業務中心在 USAID。USAID 成立於 1961 年，在1991 年正式職員約有 4,300 名，另有 10,000 的約聘員工，在實施援助的過 程中與國務院保持密切協商，有時遇到專業性很強的援助項目，也會委託財政部、
國務院等其他相關部門執行。但是，國會對經濟開發援助（DA）的國別援助方針 與具體內容常會有過細的監督，USAID 常有受束縛，無法順利運作的情形發生。
(二) 英國
英國的援助體制是所謂的外務專管型。雙邊援助與多邊援助都是實施一元化
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的統一管理，且由外交部英聯邦部門的負責人擔任此部門的首長。此組織的歷程，
是從1960 年開始，英國的援助理念是解除貧窮國家擺脫貧困最好的辦法，是通過 經濟的發展，所以，1961 年成立技術合作部，以處理技術方面的援助計劃。之後，
1964 年成立海外發展部（Ministry of Overseas Development, ODM），1970 年 ODM 解散，改制為海外開發局（Overseas Development Administration, ODA）。1974 年，
1964 年成立海外發展部（Ministry of Overseas Development, ODM），1970 年 ODM 解散，改制為海外開發局（Overseas Development Administration, ODA）。1974 年，