第三章 日本對外開發援助的回顧
第三節 日本對外開發援助特色與實績
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(五) 新中期政策11
在1999 年制定的中期政策，經過了 5 年，於 2003 年 8 月訂定新 ODA 大綱 後，經過徹底的重新評估，在 2007 年 2 月 4 日訂定了新的中期政策，以未來 3 到5 年的援助方向，在新 ODA 大綱內，以 5 年為期間匯集 ODA 的具體推展方案。
在「人類安全保障」的觀點下考量：以人為中心，確實將援助送達援助者；
強化地區社會的援助；以重視強化被援助者的能力的援助；重視受威脅人們有禆 益的援助；尊重文化的多樣性的援助；及活用各式各樣的專門知識來援助各領域。
重點課題為削減貧困、持續的成長、對全球問題的處理、及和平的建設、實 施有効率的、効果的援助政策、援助政策立案及強化實施體制的方法、強化當地 功能具體的辦法、及為強化當地功能的體制整備。
第三節 日本對外開發援助特色與實績
日本的 ODA 與其他先進國比較後有以下的特徵：援助的形態，以政府借款 為主；援助的類別，以基礎建設為中心；援助的地區，則集中在東亞地區（渡辺 利夫、三浦有史，2003）。日本ODA 的規模自從1973年超越英國、1983年超越德 國、1984年再超越法國、至1989年則超越美國成為世界最大的援助國。除了1990 年外，一直到2000年之間維持世界第一大援助國達10年之久。本節將敘述日本對 外開發援助分期理念的轉變。
一、日本 ODA 的特色
由第二章表2-6（頁 31）可以看出日本 ODA 的特點為：(1)ODA 與 GNI 的比 率，遠低於國際目標的0.7%，排名第 19 位；(2)贈與成分也遠低於國際平均，居 最後一位；(3)對 LDC 國家的供與率低，也是日本 ODA 的特徵之一；及(4)日本的 ODA 是以經濟建設為主要重點，尤其是與日本有很深厚經濟關係的亞洲各國。
11 參閱日本外交部網站，（2005），「政府開発援助に関する中期政策の骨子」。網址：http://
www.mofa.go.jp/ mofaj/gaiko/oda/seisaku/chuuki/koshi_050204.html。
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全部對外ODA 總額的4到5成，2000年之後比重慢慢的減少，也有2成左右。日本 在援助的實行上，並非考量本身政府的政策，而是以被援助國的請求為基本考量 原則，根據被援助國擬定的計畫向日本申請，再由日本政府審核。此點是對於開 發中國家自助努力的重視。資料來源： 日本外務省，經濟合作局，（2010），《日本政府開發援助（ODA）白書》，日本 雙 邊 政 府 開 發 援 助 地 區 別 資 料 整 理 ， 網 址 ：http://www.mofa.go.jp/mofaj/
gaiko/oda/ shiryo/ hakusyo/10_hakusho/index_zuhyo.html。
圖 3-3 日本雙邊援助地區別支出總額比重的變化─1970～2009 年 1970 0.5
1980
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表 3-6 日本對東亞各國雙邊援助之演變─1998～2009 年
單位：億美元 年別
國別 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 中國 11.58 12.26 7.69 6.86 8.29 7.60 9.65 10.64 5.61 4.36 2.78 1.42 印尼 8.28 16.06 9.70 8.60 5.38 11.42 -3.19 12.23 -0.90 -2.22 -2.85 -5.13 泰國 5.58 8.80 6.35 2.10 2.22 -10.02 -0.56 -3.14 -4.54 -4.77 -7.49 -1.50 越南 3.89 6.80 9.24 4.60 3.75 4.84 6.15 6.03 5.63 6.40 6.19 11.91 菲律賓 2.98 4.13 3.04 2.98 3.18 5.29 2.11 2.76 2.64 2.22 -2.81 -0.08 馬來西亞 1.79 1.23 0.24 0.13 0.54 0.79 2.57 -0.02 2.02 2.23 1.14 0.92 寮國 0.86 1.33 1.15 0.75 0.90 0.86 0.72 0.54 0.64 0.81 0.66 0.92 柬埔寨 0.81 0.51 0.99 1.20 0.99 1.26 0.86 1.01 1.06 1.14 1.15 1.28 緬甸 0.16 0.34 0.52 0.70 0.49 0.43 0.27 0.25 0.31 0.31 0.43 0.48 其他 0.51 0.54 1.41 0.94 0.87 0.82 0.79 0.95 0.72 0.67 0.93 0.95 東亞
合計 36.49 51.99 40.34 28.86 26.62 23.28 19.38 31.26 13.19 11.14 13.82 11.17 全球
合計 85.55 104.82 97.67 74.58 66.88 63.27 59.09 103.84 72.46 57.78 68.23 60.01 東亞占
全球（%） 42.40 49.56 41.30 38.70 39.80 36.79 32.80 30.10 18.20 19.28 20.26 18.61 註： 1. 以支出淨額（貸款額減去償還額）為基礎。
2. 負數係指政府借貸之還款金額大於貸出金額。
資料來源： 日本外務省，經濟合作局，《日本政府開發援助（ODA）白書》，各年，對東亞國家雙邊 邊援助的實績資料整理，網址：http://www. mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/index.html。
日本ODA 大綱（1990 年版）中，陳述「援助以脫離開發中國家為目標的自 助努力」為根本原則。自助努力可說是日本援助的原點，此理念從日本自有援助 政策以來，就一直持續至今。日本透過自身和對東亞各國開發援助的經驗來看，
開發中國家若要達到真正的經濟自立，唯有以自助努力為基礎的援助政策，才能 徹底脫離開發中國家的行列。
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2. 需求原則（request-basis principle）。在開發中國家的經濟、社會、文化各 方面，開發中國家自主負責是必要的，先由被援助的開發中國家提出要求後，再 經日本政府審查計畫內容，以決定是否通過撥付援助款項。強調開發中國家的自 助努力是不可或缺的。日本對受援國所提出的具體計畫（例如，水力、水庫、鐵 路建設等的請求），審查其可行性與合理性再施行援助，日文漢字為「要請主義」。
日本政府開發援助係為實現其本國國家利益之外交手段之一，以 ODA 促進 開發中國家之經濟發展，進而回饋援助國的安全及社經發展。援助原則為：(1)強 調援助應促進受援國之自立；(2)以「面對面援助」提升日本 ODA 的能見度；(3) 與受援國共同合作進行基礎建設；及(4)透過 ODA 傳播產業技術能力及企業管理 文化。基本上就是希望受援國全體國民能夠參與，並清楚了解日本對他們國家的 援助情形。
二、日本對外援助四階段
日本始自1954 年加盟可倫坡計畫以來，迄今 50 餘年，在此期間可將其區分 成：體制整備期、擴充計畫期、政策理念充實期及因應新時代等四個階段。
(一) 體制整備期（1954～1976 年）
1950 年代中葉以後，日本先後與緬甸（1954 年）、菲律賓（1956 年）、印尼
（1958 年）、越南（1959 年）等國簽署賠償金與經濟協助之相關協定，作為處理 戰後之賠償事宜。12 此外，日本亦與柬浦寨、寮國、泰國、馬來西亞、新加坡、
韓國等亞洲國家展開經濟技術協助協定等無償援助。13 截至 1960 年代中葉以前 與亞洲各國締結有關賠償等協定，這些賠償協定，也是當時日本對亞洲經濟外交 的重點，支付賠償金持續實施到1976 年。與賠償共同進行的經濟協助，分別為履 行戰後處理條約上之義務，亦是以協助戰後亞洲各國經濟的發展及社會福祉為目
12 戰後日本對這些國家的賠償金額共計約 10 億 1,208 萬美元。
13 此又稱為準賠款。共計提供高達 15 億 787 萬美元。而對韓國係基於日韓請求權‧經濟協助協定 而提供了 3 億美元的無償協助及 2 億美元的有償協助。
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的。然而，由於當時日本提供亞洲各國的資金限定用在日本製的調度物資等，故 對日本產業的市場保障亦具有相當之效果（劉慶瑞，2009）。
(二) 擴充計畫期（1977～1991 年）
1976 年 7 月，日本的戰後賠償，在支付菲律賓的最後一筆款項後劃上休止符。
接著，邁入日本 ODA 的新時代。1977 年日本計畫在五年內 ODA 金額成長了一 倍，因而發表「五年倍增計畫」，後因日圓升值等因素，1978 年 7 月制定了三年 內倍增的第一次中期目標，此後中期目標共制定五次，而成為日本擴充 ODA 之 原動力。此時期除了在數量方面之擴大外，日本政府亦企圖在質量方面致力改善。
例如分別在1973 年、1975 年、及 1977 年開始實施災害緊急援助、文化無償資金 協助、及糧食增產援助。援助對象亦從過去一面倒的集中在亞洲，增加對中東、
非洲、中南美、大洋洲地區之援助比重。特別是資源極為匱乏的日本，為確保資 源的進口，就不得不重視貿易，日本若與開發中國家且蘊藏豐富資源的國家維持 友好的關係，對日本的經濟發展也是極為重要的政策。
日本經過五次的中期目標後擴大了ODA 數量與範圍，使日本 ODA 的支出金 額不斷增加，並分別於 1983 年、1986 年超越前西德、法國，進而在 1989 年的 ODA 支出淨額達到 89 億 7,000 萬美元，首次超越美國而成為世界最大的援助國。
(三) 充實政策與理念期（1992～2002 年）
在後冷戰時期的新國際環境下，日本於 1992 年 6 月內閣會議通過中長期概 括性援助政策的ODA 大綱，在此大綱中，日本承續過去 ODA 的歷史、實績、經 驗、教訓等，再順應國際間援助潮流，而制定出日本獨特的援助基本理念，該理 念除沿襲過去之人道考量、相互依賴關係的基礎外，特別強化環境保護、支援開 發中國家的自助努力。同時，亦明確表明亞洲為援助之重點地區，重點項目則包 括環境問題‧人口增加‧感染疾病等全球性規模的問題因應、支援基本人權需求、
人才培育、完善社會建設等。此外，在地區別、國別、領域別的援助上，亦強化 政策性之因應。例如，對於1991 年達成和平而亟欲復興荒廢已久的國土及積極實
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施民主化的柬浦寨，督促該國政府各項改革之措施與積極進行援助。另外在人口、
愛滋病、溫室效應對策、解決水問題等環境保護方面，在聯合國舉辦的國際會議 中，日本政府展現積極的態度。
不過，1990 年代下半期時，由於日本的財政不斷惡化，因此內閣會議通過 1997 年財政結構改革會議之報告，ODA 預算被迫減少，也使日本的 ODA 政策由 原來的重視數量轉而重視質量。另一方面，2001 年 9 月 11 日美國發生多起恐怖 攻擊以後，開發問題之援助再度受到重視，美國的援助政策因而大幅修正，美國 對外援助金額亦大幅增加。根據 2001 年 OECD 開發援助委員會（Development Assistance Committee，以下簡稱為 DAC）統計的全球 ODA 之援助金額中，日本 為 98.47 億美元，將 1991 年以來維持世界第一援助國的寶座讓給美國的 114.29 億美元，而居第二位。
(四) 因應新時代（2003 年以後）
1990 年代下半到 2000 年代初期，國際社會再次特別重視和平及人類安全保 障的觀點，日本過去一直重視減少國際間貧困之做法稍有修改，在2003 年 ODA 大綱中體現出來。在日本新的ODA 大綱裡將 ODA 目的訂為「貢獻國際社會之和 平與發展，並透過此來確保日本的安全與繁榮」。修正後之援助重點對象仍為亞洲 地區，是因為亞洲與日本有著密切關係，該地區對日本的安全與繁榮亦有重大的 影響。只不過，亞洲各國的經濟社會呈現多樣性，援助需求之變化亦大，在領域 與被援助國等之立案與實施皆需更為明確的策略。今後日本因應新 ODA 大綱及 時代之變化，除了將摸索具策略性、機動性、效率性、透明性及有效性之援助方 式外，並將其具體化的同時，也應在國際社會上扮演更積極的角色（表3-7）。
三、日本的 ODA 實績
根據日本外務省統計的資料顯示，1956～2009 年日本 ODA 實際支出淨額之 累計總額約為2,771.7 億美元。表 3-8 為 1997～2009 年日本政府開發援助的實績。
此外，在日本對外援助總金額中，有償資金援助逐漸變少，而無償援助則逐漸增
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資料來源：日本外務省，經濟合作局（2004）《日本政府開發援助（ODA）白書》。
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1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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2005 年制定之「ODA 中期政策」，著重援助政策之制訂及其實施體制之強
2005 年制定之「ODA 中期政策」，著重援助政策之制訂及其實施體制之強