第二章 對外援助的定義與理念
第一節 政府開發援助的定義與分類
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第二章 對外援助的定義與理念
二次世界大戰結束後，帝國主義與社會主義兩大陣營開始處於冷戰的局面，
兩大陣營的國家對內除了加強自己國內的軍事力量，對外還致力於推動對外援助 的活動，以鞏固其勢力範圍。儘管第二次世界大戰之後，大多數開發中國家能夠 從殖民地與半殖民的桎梏中解放出來，但是經濟上卻仍然處於貧困與落後的狀 態，尤其是人口增加過快和經濟發展緩慢是開發中國家面臨的兩大難題。先進國 家此時所提供的援助，對這些先進國而言既可以加強與受援國的政治經濟關係，
又可以帶動本國商品的出口，乃是一舉兩得的好方法。對受援國來說，經由外國 的援助，則可以解決在經濟發展中所欠缺的資金。
本章將探討對外援助的基本內涵、政府開發援助的定義、分類、並說明主要 先進國家ODA 的型態、發展，並比較各主要援助國施行 ODA 的異同之處。
第一節 政府開發援助的定義與分類
政府開發援助的意義是如何界定與分類的，本節敘述政府開發援助定義的三 要件，以及政府開發援助的分類：分為雙邊援助與多邊援助。本論文主要探討日 本對中國的政府開發援助，也就是針對此類的雙邊援助為主要研究的主題，至於 對多邊援助方面，則僅在此章概要介紹多邊援助的主要國際機關。
一、政府開發援助的定義
根 據 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織 （Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）中的開發援助委員會（DAC）所規定。1 由先進國家流入 開發中國家的資金，必須滿足三個條件，才能被認定為政府開發援助（ODA）。
1 依據經濟合作暨發展組織（OECD）對 ODA 所下之定義係指政府為執行促進開發中國家的經濟 發展與社會福祉為宗旨之任務而產生的政府財務流量（flows of official finance），同時這些援 助的利息必須屬於減讓（concession）性質，包括在固定貼現率 10%水準下最少 25%的贈與成分。
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此三條件為：(1) official（官方）－由政府或經濟援助實施的機關來提供資金；(2) development (開發)－以促進開發中國家的經濟發展和提高福利水準為目的而提 供的援助；以及(3) assistance (援助)－提供援助資金的贈與成分（GE）需超過 25%
以上。2 岡山健（2008）也指出，「ODA 是反映援助國的政治意圖與外交目的的 外交手段，針對受援國的經濟發展及提高福利的目標，所提供的贈與性高的開發 援助」，也就是ODA 是政治性的外交手段為基礎的經濟方面的援助。
由受援國的立場來看，ODA 是為了本國的經濟開發、提高人民福利的目的，
由外國政府提供贈與性高的開發援助。而另一方面，由援助國的立場來看，ODA 是使用自己國家人民的稅金、儲蓄來實施的政策行為，不僅是慈善、布施的資金 或技術的提供，其中有隱含援助國本身的政策意圖與外交目的而採取的外交手 段。也就是說，ODA 擁有政治與經濟兩面性的。由一方面來看是這樣，但從另一 方面來看，則可能有180 度全然不同的觀點。
二、ODA 的分類
援助國對受援國所提供的ODA，可分為雙邊援助（bilateral assistance）與多 邊援助（multilateral assistance）兩類；而雙邊援助又可以再分為無償資金援助
（nonreimbursable assistance）、技術援助（technical assistance）、及有償資金援助
（reimbursable assistance）三種援助方式。
(一) 雙邊援助
雙邊援助是指援助國直接對特定開發中國家進行援助，援助國與受援國的關 係建立在兩國間的直接互動上，雙方的接觸比較密切，雙邊援助依方式，又分為 以下三種：
1. 無償資金援助，此乃是結合各項合作計畫人力及資源，無償贈予受援國糧 食、設備器材、民生必需品等資金或實物的贈予，受援國所獲得援助的資金、物
2 指以貸款期限及利率之條件所估算之贈與指需達 25%以上之貸款案件方屬於 ODA。
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品等等也不需負償還的責任。其中以醫療、民生用水、農村開發、交通運輸等基 礎民生必須的建設、醫療器材、教育訓練器具等為最多。
2. 技術援助，此乃提供開發中國家所需的各種不同的技術。援助國對受援國 提供「傳授技術」、「管理知識」和「培養人才」為主要內容的援助。大致體現在 以下幾個型態：(1)提供受援助國的技術人員，行政官僚等的「技術研修」；(2)派 遣專門技術人員至受援國提供技術、知識方面的傳授；(3)對都市、農業、運輸等 各種開發計畫的建立，提供開發調查的支援；及(4)以人才培育的方式提供留學機 會，以利受援國的人才到援助國接受特定領域的學習機會。
3. 有償資金援助（日本稱為日圓貸款 Japanese loans），此乃援助國提供給受援 國需要償還的資金援助，以長期、低利的方式進行。開發中國家利用這些援助款 來彌補其在經濟發展初期時政府建設所欠缺的資金。
(二) 多邊援助
多邊援助意指援助國提供資金到國際援助機構，再經由國際援助實施機構間 接對開發中國家實施援助項目。國際開發援助機構的主要功能是專門向開發中國 家提供開發援助的各類國際組織和各國政府或各地區的有關機構。主要的國際開 發援助機構分為聯合國體系的援助機構、國際金融機構、及區域性援助機構。詳 言之：
1. 聯合國體系的援助機構，是一個非常龐大而又複雜的體系，擁有 30 多個 組織和機構。這些組織和機構在世界各國或地區設有眾多的辦事機構或代表處。
目前，直屬聯合國發展系統的主要組織和機構有：(1)經濟及社會理事會（含 5 個 區域委員會），(2)開發計畫署，(3)人口活動基金會，(4)兒童基金會，(5)技術合作 促進發展部，(6)貿易與發展會議，(7)環境規劃署，及(8)糧食計畫署等等。
聯合國發展體系還包括 16 個專門機構，它們是由各國政府通過簽訂協定成 立的國際專業組織，如國際勞工組織、聯合國教科文組織、聯合國糧農組織、世 界衛生組織、國際貨幣基金組織、世界銀行集團、世界知識產權組織、國際海事
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組織、國際電信聯盟等，它們根據自己的專業範圍，承擔執行聯合國發展體系相 應部門的開發援助項目。
這些組織本身具有自己的預算和各種部門，是獨立的國際組織，但由於它們 通過聯合國經濟及社會理事會的協調與聯合國發展體系進行合作，並以執行機構 的身份參加聯合國的開發援助活動，因此稱為聯合國體系的援助機構。3
2. 國際金融機構，主要是世界銀行集團（Word Bank Group, WBG），成立於 1944 年，總部設在美國華盛頓特區，世界銀行在全球設有 100 多個代表處。世界 銀行的主要業務是對開發中國家政府或由政府擔保的私人企業提供低息貸款、無 息貸款和無償援助，用於包括教育、衛生、公共管理、基礎建設、金融與私營部 門發展、農業以及環境和自然資源管理投資等等多重工作。世界銀行集團由5 個 機 構 組 成 ， 分 別 是 國 際 復 興 開 發 銀 行 （International Bank for Recovery and Development, IBRD ）、 國 際 開 發 協 會 （ International Development Association, IDA）、國際金融公司（International Finance Corporation，IFC）、多邊投資擔保機 構（Multilateral Investment Guarantee Agency, MIGA）、及國際投資爭端解決中心
（International Center for Settlement of Investment Disputes, ICSID)，前 3 個機構的 業務有提供開發援助，其中IBRD 與 IDA 被合稱為「世界銀行」。由於 MIGA 與 ICSID 屬國際投資相關的仲裁機構，本研究僅就 IBRD、IDE 及 IFC 這 3 個援助機 構進行說明。
(1) 國際復興開發銀行（IBRD）於 1944 年成立，目標是減少貧困，對中 等收入國家（每人每日平均收入不到 2 美元的國家）提供援助，4 並 以幫助信譽良好的貧困國家，提高生活水準為它們的共同目標。設立
3 聯合國成立於 1945 年 10 月 24 日，當時共有 51 個會員國，我國 (中華民國) 為創始會員國並 且是安全理事會 5 個常任理事國之一。在1971 年 10 月 25 日聯合國 26 屆大會，阿爾巴尼亞等 23 國，提出「恢復中華人民共和國在聯合國之合法權利案」通過，致使我國主動退出聯合國。
聯合國現成現有192 個會員國，網址為 http://www.un.org。
4 根據世界銀行集團的網址：http://www.worldbank.org/ 內 Home > Projects > Middle-Income Countries (MICs)，內之說明。
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之初的的使命是幫助在第二次世界大戰中，被破壞國家的重建，至 2011 年止共有 187 個會員國。
(2) 國際開發協會（IDA）是世界銀行為幫助和促進低度開發國家（least- developed country, LDC）的發展而設立的銀行服務機構。國際開發協 會成立於1960 年 9 月 24 日，其主要任務是資助國家克服窮困、提高 生活水準，聯合向開發中國家提供低息貸款、無息信貸和贈款。至2011 年已向世界低度開發國家（79 國）提供長期免息貸款，其中有 39 個 國家在非洲。創設以來IDA 的融資與贈與合計達 2,220 億美元，約有 50%的受援助國是非洲的國家。
(3) 國際金融公司（IFC）也是世界銀行集團的成員之一，總部位於美國 華盛頓的多邊國際金融機構，成立於1956 年，2011 年止共有 182 個 會員國，申請加入國際金融公司必須符合三個條件(i)是世界銀行的成 員，(ii)必須簽署國際金融公司的協定，及(iii)將此協定的接受書提交 世界銀行集團秘書處。
IFC 是全球性投資機構和諮詢機構，成立的宗旨為促進開發中國家的 私部門投資，以達到減少貧窮及改善人民生活的目標，同時協助開發 中國家的私人企業到國際金融市場取得融資，並為企業與政府提供建 議與技術協助。IFC 資金來源由會員國提供，目前的資本額約為 24.5 億美元。
3. 區域性援助機構
區域性援助機構主要指經濟集團或政府間組織中從事有關開發援助活動的 機構。目前，這種區域性的組織很多，其中影響比較大的有經濟合作暨發展組織
（OECD）、歐洲聯盟（European Union, EU）、石油輸出國組織（Organization of the Petroleum Exporting Countries, OPEC）、亞洲開發銀行（Asian Development Bank, ADB）等。
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(1) 經濟合作暨發展組織（OECD），成立於 1961 年，至今（2011）年，
共有 34 個會員國，十分重視對內和對外經濟援助和發展問題，成立 了開發援助委員會（DAC）。1961 年，經濟合作暨發展組織通過了《關 於共同努力援助的決議》提出了從事開發援助國家應遵循的 4 項原
共有 34 個會員國，十分重視對內和對外經濟援助和發展問題，成立 了開發援助委員會（DAC）。1961 年，經濟合作暨發展組織通過了《關 於共同努力援助的決議》提出了從事開發援助國家應遵循的 4 項原