第三章 日本對外開發援助的回顧
第二節 日本對外開發援助的決策體制與實施機構
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公布「國際合作重點方針」，其重點事項有5：(1)根據千禧年開發目標，促進開發 中國家達成MDGs 的目標，並以非洲為首要目標，推進人類的安全保障；(2)致力 於「鳩山倡議」之下的削減排放廢氣等的氣候對策，3 一邊重視國際談判的發展，
以及氣候變動對發展中國家的不良影響，對脆弱的開發中國家實施支援；(3)在「東 亞共同體」的構想下，促進在世界成長中心之亞洲的發展，為地區內的結合與地 區內各國差距的調整努力，同時，對當地環境整備的促進，以利日本企業在開發 中國家的活動；(4)「為因應恐怖活動的威脅的新戰略」，實施與國際社會協調，
把阿富汗的復興和巴基斯坦的穩定作為支援的目的；及（5）軟性支援 NGO 的諸 多活動及基礎強化與整合。
第二節 日本對外開發援助的決策體制與實施機構
本節以開發援助的類別來介紹日本對外開發援助政策決定的層次及各別負 責的實施的機構。尤其是早期的「四省廳體制」中各個機構所扮演的角色與功能。
其次再依序闡述日本政府從開始施行政府開發援助代表性的政策：1992 年的 ODA 政策大綱、ODA 中期政策、對中國經濟協力計畫 2001 年、2003 年 ODA 大綱、
及新中期政策。
一、日本 ODA 的分類、政策決定的層次及實施機構
日本 ODA 的形式有三種，第一種是透過日本國際合作銀行（JBIC）的援助 以日圓貸款形式；4 第二種是通過日本國際合作組織（JICA）的無償援助形式；
3 日本前首相鳩山由紀夫 2009 年 9 月 22 日出席於紐約召開的聯合國氣候變動高峰會並發表演 說，鳩山首相表示，日本2020 年二氧化碳減量的中期目標，訂為比 1990 年減少 25%，此項目 標是日本新政府對選民的政見，將致力推動。惟強調該目標達成的先決條件，需歐美等先進國 家及中國、印度等主要國家共同努力才有可能。鳩山首相並表示日本將積極協助對有意推動CO2
減量的新興國家及開發中國家相關節源技術及提供資金援助，提出所謂的「鳩山倡議」構想，
高度表達日本今後對節能減碳國際主導的意識。
4 日本國際合作銀行的前身是日本輸出入銀行（Export-Import Bank of Japan）。1950 年 12 月 28 日創立日本輸出銀行，1952 年 4 月 1 日改名為日本輸出入銀行，1961 年 3 月 16 日創立海外經
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第三種是通過日本駐各國大使館的友好合作援助形式（陳家厚等，2003）。
無償資金援助─由外務省、財務省（原為大藏省）負責，日本國際合作組織
（JICA）負責實行，依據需求原則來進行。技術合作─包含接納技術培訓人員、
派遣專家、提供機器、實施開發調查等。
有償資金合作（日圓貸款）─長期以低利率及寬鬆的條件貸款給開發中國家
（圖3-1）。依開發中國家的發展程度、負擔能力、經濟情況、按照受援國的經濟 狀況來決定利率、償還期間等條件。日本是以「自力更生」的觀念，有別於歐美 的富者施捨錢給窮人及企圖維持政治的影響力的援助觀念。日本的對外援助的基 礎不是「施捨」的精神，而是以促進受援助國家經濟發展為目標。日圓貸款的目 的也是為支援開發中國家社會經濟發展與確保社會經濟的穩定。即，利用開發中 國家的國內資源和政策優勢，通過鼓勵民間的經濟行為，促進經濟的獨立發展，
並實現削減貧困和改善環境的目標，以期達到可持續發展的構想。
日本政府開發援助的政策決定有三個層次（張聖昌，2003），在不同層次，
政黨與官僚有著不同的功能與角色（表3-3）。提供援助的政策過程是由外務省、
財務省（原大藏省）、經濟產業省（原通商産業省）、內閣府內之經濟財政分析部 門（原經濟企畫廳）形成的「四省廳體制」的政策決定。5 實施則由「海外經濟 合作基金」（OECF）來負責。日本援助政策的決定權，依照援助的型態分散在各 個省廳。日圓貸款由經濟企劃廳、外務省、財務省和經濟產業省共同負責，海外 經濟協力基金負責執行。各省廳在日本援助政策中所扮演的角色功能概述如表 3-4。日本 ODA 政策形成及實施流程詳圖 3-2。
濟合作基金，1999 年 10 月 1 日，日本輸出入銀行與海外經濟合作基金合併，全部預算改由政 府負責的特殊銀行，並改名為國際合作銀行。
5 四省廳括號內為機構舊名，日本在 2001 年 1 月 6 日中央省廳重編，有部份機構合併、有些機構 更改名稱（詳附錄1）。
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mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou/sei_1_1.html。
【政策形成的
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國家中，大多數的人苦於飢餓和貧窮，國際社會從人道的立場來看，
不能忽略此問努力、及重視環境保護。題」，所以人道關懷的考量是 援助政策中最普遍的理念。
(2) 認識相互依存的關係。「開發中國家的安定與發展，對全體世界的繁 榮與和平是不可或缺的一種國際社會的相互依存關係」，此概念緊緊 跟隨著日本的和平與繁榮。藉著 ODA 在和平上的貢獻，增加各國與 日本的友好關係之數量與質量。
(3)自助努力。「ODA 大綱」內陳述「援助以脫離開發中國家為目標的自 助努力」為根本原則。自助努力可說是日本援助的原點，此理念從日 本開始有援助政策以來，就一直持續至今。日本透過自身和對東亞各 國開發援助的經驗來看，開發中國家若要達到真正的經濟自立，唯有 以自助努力為基礎的援助政策，才能徹底脫離開發中國家的行列（草 野厚，2005）。
(4) 環境保護。在「ODA 大綱」內明示「環境保護是先進國家和開發中國 家所應共同致力的全體人類的課題」，要重視持續開發下的全球性規 模環境政策。日本身為環境政策的先進國家，應該對開發中國家提供 技術和教導環保的知識。
日本的援助理念與歐美各國不太一樣，美國的援助是以安全保障及戰略為考 量對中東許多國家來進行軍事援助，一旦這些受援國家發生政變，即自動立刻停 止援助；英、法兩國的援助則比較是由以前殖民從屬的關係上來考量；日本的援 助理念主要著眼於人道立場的考量及各國相互依存的關係。
2. 援助的原則。日本在制定「ODA 大綱」時，提示必遵守聯合國憲章，在 不干涉開發中國家的主權、平等、內政情況下注意下列四原則：(1)環境保護與經 濟開發相結合；(2)避免援助被利用為軍事用途或助長國際紛爭；(3)必須注意受援 國家的軍事支出、武器進出口的動向和大規模破壞性武器的開發製造，讓援助充
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分被用在開發中國家經濟社會的開發；以及(4)關注受援國的民主化、致力導入市 場經濟及保障基本人權和自由。
以上4 點稱之為「ODA 四原則」表示將參照此四原則以決定是否提供 ODA。
3. ODA 政策的重點事項為：(1)貧困的削減，(2)持續的成長，(3)全球問題的 處理辦法，及(4)建立和平的國際環境。
4. 基本方針為：(1)支援開發中國家的自助努力，(2)人類的安全保障，(3)確 保公平性，(4)活用本國經驗與知識，以及(5)有關國際社會的協調與合作。
5. 在策略方面有兩項：(1)促進資訊公開，及(2)強化媒體報導及政府開發援 助的教育。
6. 實施體制。日本 ODA 的實施體制略述如右：(1)政府全體性及一貫性的援 助政策（中期政策與國別援助計畫），(2)援助機構間的合作（對外經濟合作關係 閣僚會議等），(3)政府與實施機構的合作，(4)強化政策協議，(5)強化現地機能，
及(6)NGO 等援助關係機構的合作。
(二) ODA 中期政策 7
日本ODA 中期目標共有 5 次，在累次的中期目標下，擴充 ODA 的量，展開 全球性ODA。1978 年 7 月第一次中期目標、1981 年 1 月第 2 次中期目標、1985 年9 月第三次中期目標、1988 年 6 月第四次中期目標、1993 年 6 月第五次中期目 標。（表3-5）
1999 年日本政府發表「政府開發援助 ODA 中期政策」，確定 1999 年開始五 年內的援助方針。主要在提高ODA 的透明度和效率性、匯集 ODA 的具體推展方 案，以五年為期間的政府具體實施方針。中期政策的內容，重點摘錄如下：
1. 支援貧困對策、社會開發領域：基礎教育—校舍、保健醫療、女性支援。
2. 支援經濟、社會基礎建設部門：與運輸、通訊、電力、河川、灌溉設施、
7 參閱日本外交部網站，「舊 ODA 中期政策」，1999 年 8 月 10 日。網址：http://www.mofa.go.jp/
mofaj/gaiko/oda/seisaku/chuuki/sakutei_990210.html。
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1981～85 累積的 ODA 為前期（1976～1980 年）
（106.89 億美元） 的兩倍，214 億美元。
ODA/GNP 比率改善後，期間中的總額達到 700
～750 億美元。
資料來源：日本外務省，經濟合作局，（2004），《日本政府開發援助（ODA）白書》。
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(三) 對中國經濟合作計畫 2001 年 8
2001 年 10 月日本政府制定「對中國經濟合作計畫」，提出了新的對中國ODA 政策與援助方針，主要內容如下：
1. 對中國 ODA 的意義。為實現日本的安全與繁榮，需確保和平的國際環境，
特別是需要確保亞洲的穩定和繁榮，而中國的安定攸關亞洲的穩定，故對中國援 助有其重要性。
2. 對中國 ODA 的新政策：根據對中國援助 20 年的經驗後，日本提出新的政 策如下：
(1) 根據中國經濟的發展情況，中國自己能夠辦到的事情由中國自己去 做，日本不再援助。消除貧困和地區差距等問題，也要以促進中國 自主努力為主，日本只援助其中不足的部分。
(2) 根據 ODA 大綱的原則，除協商援助的情形外，要利用兩國間關係 的各種途徑，敦促中國了解人權方面的問題及ODA 不可用於軍費 支出。
(3) 對中國多樣而龐大的援助需求，日本不可能全部滿足，只能對特定 地區、特定項目進行建立援助的標準模式，並努力提高有限資金來 援助貧困並增加援助效率。
(4) 為使日本 ODA 讓中國人民瞭解，除要求中國加強廣告宣傳外，日 本自己也要加強廣告活動，並通過人與人的交流和充分利用日本的 技術。讓兩國人民，看得到日本援助的形象，尤其是中國大陸的人 民。
(5) 對中國 ODA 進行及時且恰當的評價，評價結果要迅速體現至往後 的援助中，並向日本國民提供充分的情報，爭取國民的理解與支持。
8 本節主要參考黎昌黎（2003）暨日本外交部網站，「対中国経済協力計画」，網址：http://
8 本節主要參考黎昌黎（2003）暨日本外交部網站，「対中国経済協力計画」，網址：http://