第五章 我國行政立法互動的歷史軌跡
第四節 兩岸經濟合作架構協議（ECFA）簽定的模式
一、 陸委會的觀點
對於兩岸經濟合作架構協議的簽定，依據陸委會表示，依照憲法之規定，
立法院得對行政院以預算案、施政報告、備（質）詢等各種方式來進行監督，
另依兩岸條例第 5 條之規定，立法院在對行政院送請審議之兩岸協議案，亦 擁有最終之決定權能；此外，政府在推動兩岸協議過程中，亦在各協議簽署 之前即向立法院進行專案報告，並進行多面向之國會溝通工作，包含向立法 院長、國會各黨團進行報告與說明，行政機關亦積極透過各業務報告、預算 審查、法案審查及專案報告等不同之場合，主動與立法院朝野委員當面進行 溝通與說明，或由出席相關座談會、早餐會等，積極闡述各項議題內容，以 期爭取國會的支持（參見陸委會對本研究期中報告審查意見）。
二、 媒體記者與黨團總召的觀點
然而，本研究案所舉行的第 4 場邀請國會記者的座談會中，多位國會記 者皆認為行政院的報告流於形式，並無實質內容，且陸委會報告的對象與地 點都值得改進，例如雖然每個月都有到立法院報告，但來的人通常只有陸委 會賴主委一人、只向立法院的王院長報告、甚至報告地點選在沒有可做簡報
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設備的會客室或者其他秘密地點等等，依據我國立法院為合議制的原則，如 此似乎並不恰當（參見第 4 場座談會紀錄某平面媒體記者 2 之發言）。而民進 黨黨團柯建銘總召也於深度訪談時表示，ECFA 之所以能在立法院通過，是 基於一個表決各自表述的方式才通過，也就是民進黨堅持須先進行逐條表決 的程序，最後再總體表決，讓民進黨有發言的空間，由於黨團人數的差異，
故總體表決一定會通過，故並非強制依法進行就能在國會順利通過，而是需 要注意朝野協商的過程與對在野黨抱有尊重的態度。
此外，根據國會記者的查證，關於陸委會向立法院提出兩岸協議報告之 內容，佔最後兩岸經貿協議內容之比例其實很低，幾乎等於未曾透露任何資 訊，故記者質疑如此資訊的保密程度是否有過度的嫌疑？而柯總召在接受深 度訪談時也不同意陸委會有就兩岸事務與各黨團溝通的說法（詳見柯建銘訪 談稿）。
三、 擔憂何來？
而對於協商機制中，公務人員利益迴避的問題也是值得令人深思的，即 為何某些產業或者某些人的利益需要被優先考量？他們是透過何種管道將自 己所關切的議題順利放進兩岸協議中？這些結果產生是具有正當性的嗎（參 見第 4 場座談會紀錄李志德之發言）？另根據本研究案所進行的深度訪談資 料，民進黨黨團總召柯建銘也對利益迴避的問題十分關切，其認為兩岸監督 小組的最重要的部分便是在此（詳見柯建銘訪談稿）。
這些政府未公布的資訊，其實可能對一般民眾造成極大的影響，例如允 許中國血清進口，及讓藥商可以在藥物人體試驗的某一階段中到大陸尋找受 測者，這不僅明顯讓藥商降低生產成本，也對一般民眾造成影響，但民眾對 此卻一無所知（參見第 4 場座談會紀錄某平面媒體記者 1 之發言）。
另外，為了理解國內總體政治情勢，對於國民兩黨和新聞媒體支持和反 對 ECFA 所持之論點，經過整理自系統資料庫內之相關新聞報導，亦可以發 現，雙方的爭執大概可區分為三大方面，亦即：政治面、經濟面和程序面。
在政治面方面，以執政黨為主的支持陣營，堅持這是雙方平等、互惠、有尊 嚴的協商，是純經濟面的經貿談判，沒有統獨議題，更不涉及統一，也在 WTO 的基本原則下進行簽訂，但反對者則主張，談判過程有喪失主權、矮化
國格之疑慮，更陷入中國大陸以商逼政之陷阱，同時，ECFA 的雙邊協定並 沒有納入 WTO 的爭端處置機制，也使得在談判地位上，我國處於極為不利 的局面。
在經濟面方面，支持者堅稱，為了因應區域化經濟競爭態勢，避免我國 被邊緣化，因此透過與中國之經貿往來，可以強化我國之競爭力，執政黨和 經濟部並多次引用中華經濟研究院之預估，簽署 ECFA 將可提昇我國整體經 濟效益，並增加就業人口，而反對者則認為，這是透過中國來連結世界，強 化對中國大陸依賴的結果，將造成我國經濟發展的重大傷害，主要的反對政 黨民進黨並引用其政策會所提供之數據，認為簽訂 ECFA 將使得近 163 萬的 產業人口受到傷害。
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至於在程序面，即涉及行政與立法機關之權限與角色，執政之國民黨主 張，國會審議 ECFA 之程序，係根據憲法第 63 條、兩岸人民關係條例第 5 條、立法院職權行使法第 7 條、第 8 條等條文之規定，
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以準條約案的方 式送立法院審議，並逐條審查，但以全案表決並通過的方式議決。但反對者 則堅持，ECFA 完全是由行政院所主導，行政院完全不尊重國會，更逃避最 高民意機關的監督。
86 請參見，自由時報，2009 年 10 月 26 日。根據民進黨政策會預估，簽訂 ECFA 之後，受 益產業包括：化學、塑膠、橡膠、紡織、鋼鐵及石油媒產業。受損產業則包括：電機及電 子產品、蔬菜及水果、其他運輸工具、木材製品與其他製品（育樂、醫療）等。受益產業約 73 萬人，受損產業約 163 萬人。
87 相關條文如下：憲法 63 條，立法院有議決法律案，預算案，戒嚴案，大赦案，宣戰案，
媾和案，條約案及國家其他重要事項之權。兩岸人民關係條例第 5 條，依第 4 條第 3 項或第 4 條之 2 第 2 項，受委託簽署協議之機構、民間團體或其他具公益性質之法人，應將協議草 案報經委託機關陳報行政院同意，始得簽署。協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之 者，協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核轉立法院審議；其內容未涉及法 律之修正或無須另以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核 定，並送立法院備查，其程序，必要時以機密方式處理。立法院職權行使法第 7 條，立法 院依憲法第 63 條規定所議決之議案，除法律案、預算案應經三讀會議決外，其餘均經二讀 會議決之。第 8 條，第一讀會，由主席將議案宣付朗讀行之。政府機關提出之議案或立法 委員提出之法律案，應先送程序委員會，提報院會朗讀標題後，即應交付有關委員會審 查。但有出席委員提議，二十人以上連署或附議，經表決通過，得逕付二讀。立法委員提 出之其他議案，於朗讀標題後，得由提案人說明其旨趣，經大體討論，議決交付審查或逕 付二讀，或不予審議。
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受益產業人口約 736,188 人，但受損產業人口高達 1,627,271。
程序面 符合法定程序
構與立法機構互動的面向上來看，談判前與立法院溝通清楚談判的方向，可 能會與美國政府對外經貿談判優先取得國會授權的精神較相近，是否應考量 訂定相關經貿談判的快速處理辦法？
另由於兩岸經濟合作架構協議的審理流程與一般立法院在修正、刪除或 者制定法律的程序不同，無須經過三讀程序，故依照目前的兩岸人民關係條 例第 5 條，涉及法律修正者需送交立法院審議，例如該協議涉及「海關進口 稅則」之修正，故須經過立法院（2010 年 8 月）完成三讀後經總統（9 月）
公布後方能生效；未涉及法律修正者，則送交立法院備查，簽署後一個月後 協議自動生效。此模式就國際間其他國家所簽訂的協議來看，其實並非少見，
因此行政與立法互動的爭議仍須回到兩岸事務的定位及國內政治氛圍上。
此外，以兩岸簽署經濟合作架構協議為例，媒體記者們一致認為行政機 關應該定時且適度地公開一些資訊，特別是民生相關議題，可以使用定時公 布協議目標達成率的方式，一方面做到適度的資訊提供，另一方面給予一般 民眾取得資訊的管道。在此面向上，英國資訊自由法的相關規範或可為參考。
總之，本章就行政與立法互動的面向上來看，若立法院對兩岸事務能置 喙的地方一直不多，勢必造成行政與立法的互動問題。在本研究所進行的第 1 場座談會中，與會學者都認為立法院應增加立法院對兩岸事務的監督權，
或者需有國會的參與，因此他們對於讓兩岸事務應建立國會參與較完整的機 制上共識程度很高。但行政部門則一致認為監督機制已經足夠，且涉外事務 的談判權應屬於行政權，立法院不應過度涉入。但媒體及民間代表亦多認為 兩岸事務的協議推動，應讓國會有制度化管道參與，而重新修訂「臺灣地區 與大陸地區訂定協議處理條例」，以規範立法權的介入時機方式及審議角色 等，應是可思考著力之處。
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