第六章 國內政情綜合分析
第二節 國內政情綜合研判
接下來，將以下列主題來討論國內政情分析，包括：比較 FTA 與 ECFA 簽訂之際，我國之國內外政治情勢分析，以及，ECFA 簽定過程時所引發的 朝野爭議，並以本系統資料庫、朝野黨團政策會執行長之深度訪談，以及第 4 場座談會（記者及社會人士）的內容做為輔佐，進行國內政情綜合分析。
為了比較 FTA 與 ECFA 之差異，本研究簡短回顧民進黨執政時期，我國 與巴拿馬、瓜地馬拉、尼加拉瓜、薩爾瓦多和宏都拉斯等中美洲邦交國所簽 訂貿易協定之簽訂歷史。其中，在 2003 年-2008 年之間，我國分別與巴拿馬、
尼加拉瓜、瓜地馬拉、薩爾瓦多、宏都拉斯等國家簽訂自由貿易協定。
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在 整理自系統資料庫和學者專家、媒體記者之座談會資料之後，本研究統整出 一比較表，如下表所示：
90 FTA 相關資料，請參見經濟部國貿局網站之 FTA 專區。
http://cweb.trade.gov.tw/kmi.asp?xdurl=kmif.asp&cat=CAT4122，點閱時間於 2011 年 10 月 1
日。表 6-3 FTA 與 ECFA 之國家總體政經情勢
FTA ECFA
性質 自由貿易協定 兩岸經濟合作架構協議
時間 巴拿馬 2003/08/21（簽訂時間）
瓜地馬拉 2005/09/22
尼加拉瓜 2006/6/16
薩爾瓦多 2007/05/07
宏都拉斯 2007/05/07
2010/06/29 簽訂
2010/08/07 三讀通過
簽約地點 多在對方國，談判曾選擇第三地 談判：北京、臺北、桃園 重慶（正式簽署）
行政與立法之情勢 執政黨居國會少數：朝小野大 分立政府
立 院 席 次 ： 綠 （ 100-101 ） vs. 藍
（113-114）
執政黨居國會絕對多數：朝大野小
一致政府
立院席次：綠（21）vs.藍（88）
朝野政黨看待協定之屬性 民進黨：外交
國民黨：外交
民進黨：外交
國民黨：內政
政黨對協定之立場 民進黨：贊成
國民黨：贊成
民進黨：反對
國民黨：贊成
經濟體之比較 我大他小 我小他大
利害評估 利大於弊
經濟效益影響不大
弊大於利（民進黨）
利大於弊（國民黨）
經濟效益影響重大
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議案性質之適用 條約 條約或準條約
審議過程 逐條審查 逐條審查
立法院之意見表達 附帶決議（如：中巴自由貿易協定） 民進黨強烈反對，並提案要求公投。
表決 無表決 執政之國民黨要求包裹表決，在野之民進
黨要求逐條表決。最後以折衷的方式，逐 條表決，最後全案表決。發言愈百次，12 小時審議，19 次表決。全案表決時，民 進黨團退出，表決結果 68:0。
表決過後，朝野各自表述，國民黨團堅稱
「全案表決」，民進黨團認定「逐條表 決」。
公投訴求 無 在野黨提公投案，於 2009 年 8 月 27 日遭 行政院公投審議委員會駁回。
通過 均經立法院審議通過 2010 年 8 月立法院召開臨時會通過。
在表 6-3 中，可以清楚地瞭解到在簽訂 FTA 與 ECFA 時，我國所面對的 國家總體政經情勢有著截然不同的局面。因此所受到國內各界矚目的程度也 有所不同，就以應該是最簡單的談判與簽署地點為例。在簽署 FTA 時，協商 與簽約地點除了在雙方國家之外，也曾選擇第三國，例如：美國，當時地點 的選擇也相當單純，並沒有引起過多的政治聯想，但在協商與簽署 ECFA 時，
雙方對於協商和簽署地點是否在臺北、北京、南京或重慶等，引起非常多的 爭議，例如：原本中國大陸方面主張可以在北京，臺灣方面認為有被矮化之 嫌，而如果在南京，又因南京曾經是中華民國的首都，中國大陸方面又有疑 慮，最後選擇了雙方都可以接受的重慶，但重慶又曾為中華民國的陪都，在 我國國內立刻引來民進黨質疑國民黨陷入中國統戰的陷阱。從此爭議可以看 出，簽署 ECFA 的政治敏感程度，遠遠高過 FTA，這也難怪國內新聞媒體對 兩者重視的程度有著天壤之別。
承上述分析，FTA 與 ECFA 兩者有其基本性質之差異，以及 ECFA 具有 特殊之政經意涵，接下來，本研究將針對 ECFA 簽署審議之際，國內對於行 政與立法權限討論之政治情勢，以及相關新聞媒體之報導，進行國內政情綜 合分析。
在整理自本研究所建立之系統資料庫，以及比對學者專家、媒體記者和社 會各界等座談會之後，對於行政與立法之間彼此權限及角色之討論，本研究 歸納出五大討論焦點，此五大討論焦點，均涉及行政與立法權限與角色，包 括：一、ECFA 是否屬於條約性質？若屬條約性質，即可根據憲法第 63 條，
立法院有權進行議決。二、立法院是否設兩岸小組？根據立法院組織法第 10 條，立法院於必要時，得增設特種委員會。不過，該條文並沒有明文規定，
得設怎樣的特種委員會？以及特種委員會的組織、功能，以及運作方式。也 因法律規範並非十分明確，導致朝野對此頻生爭議。三、送國會審議之時間 點？若認定 ECFA 屬於條約，而非行政協定，即需送立法院審議，但對於具 有特殊性質之兩岸協定，該於何時送國會審議？是事前？事中？或者，比照 條約，事後送審即可？四、國會該如何審議？逐條審議並逐條表決，或逐條 審議並全案表決？而怎樣的表決叫做逐條表決？又怎樣的表決叫做全案表 決？五、利益迴避問題。此問題也涉及立法院監督行政機關之權責，以及民 意監督的問題。
一、 對於 ECFA 是否屬於條約性質？
對於 ECFA 是否屬於條約？執政黨的態度傾向比照條約處理，總統馬英九 於 2010 年 7 月在中外記者會上曾予以定調，「ECFA 在法律上不是條約，但 可以比照，國會不能逐條討論修正，否則不符國際慣例。再者，根據大法官 會議第 329 號解釋，指 ECFA 不是條約，但大法官的解釋沒有說不能比照條 約處理，不必在名稱上爭論。」
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因此總統府和行政院均認定 ECFA 必須 比照 FTA，以條約審議的方式，完成立法院審議的議程，而此方式，雖然在 野的民進黨團相對比較清楚的認定 ECF 屬於條約，但在送交立法院審議上，民進黨團也是抱持肯定的立場，並沒有表示反對。
至於新聞媒體報導方面，對於將 ECFA 比照條約送立法院審議並無特別的
91 請參見，自由時報，2010 年 7 月 2 日。
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評論，甚至在傳出朝野有某種程度的歧見時，有多篇報導或評論，直接闡述 ECFA 應該送立院審議，例如：「國會監督，才是正辦」，「尊重國會，換來立 委相挺。」
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在是否將 ECFA 視為條約的問題上，執政黨基於對兩岸問題的立場，不 願意將兩岸視為是兩個國家，因此行政部門和國民黨黨團並不願意直接表態 認定 ECFA 就是條約，但仍主張進入立法院審議，ECFA 應該比照準條約的 方式辦理，就要不要送立院審議的問題上，行政部門和立法部門之間並沒有 太大的歧異，但問題就在於程序問題，該如何審議？以及行政院尊不尊重立 法院「感受」問題上。
二、 立法院是否設兩岸小組？
對於立院是否設置兩岸小組？其實在立院歷史上，曾經正式成立過兩岸 小組並實際運作，但也衍生出許多爭議，問題就在於兩岸問題是否隸屬於總 統職權？立法院有無權責可以參與，以及洩密的問題。
在因應 1996 年臺海危機時，第三屆立法院就曾經成立過兩岸小組，在正 式開會時，由當時的國防部長蔣仲苓和國安局長殷宗文以機密報告的方式，
簡報臺海情勢和中共兵力部署等情形，不過，經過密談 4 個小時，卻傳出有 立委提早離席向媒體記者轉述會議內容，這也讓蔣仲苓當場大罵洩密，同時 引起立法院內的軒然大波。不過，若參照本系統資料庫之內容，國內主要之 平面媒體，並沒有對違反機密會議規定之相關立委，也多所討論或批評，甚 至「引述」該立委轉述機密會議之內容進行報導，例如：轉述了國防外交部 會首長在會中的談話，以及，立委在會中假設性問題的提問。
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換句話說，媒體報導此會議內容，和立委洩密，但也同時報導了立委的轉述內容。
在 2000 年，民進黨第一次執政初期，立法院第二次成立了兩岸小組。當 時前總統陳水扁有意突破兩岸僵局，因此決定在總統府成立跨黨派兩岸小組 時，當時佔有立院多數的國民黨團揚言，要在立院成立兩岸小組予以反制，
92 請參見，聯合報，2009 年 6 月 29 日；經濟日報 11 月 19 日。
93 請參見，中國時報，1996 年 2 月 14 日。該小組原本設計，將由當時的院長劉松藩、副院 長王金平分別擔任召集人、副召集人，國民黨、民進黨各推派 2 名代表、新黨和無黨籍聯 盟各一名代表，共 8 人組成。
但遭到民進黨團反對，當時民進黨團總召鄭寶清堅持，「立法權絕對不能取代 行政權，立院兩岸跨黨派小組絕對不可能取代海、陸兩會，直接與大陸進行 談判。」
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朝野因此僵持不下，在多次召開朝野協商討論此事時，結局都 不歡而散。經過過多次協商破裂，在野黨始終堅持成立立院兩岸小組，在朝小野大、
執政的民進黨人數居於相對弱勢的情況之下，6 月底朝野協商同意成立「大 陸政策及兩岸事務因應對策小組」，而當時的新聞媒體則以政治抗衡的角度進 行報導與評論，例如：「立院主導兩岸政策意圖明顯，行政部門空間相對緊縮。」
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「對兩岸政策爭取發言權 立院也要成立跨黨派兩岸小組。」「兩岸溝通，立院要扮第二管道。」
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不過，隨後，在協商該小組之組織功能時，民進黨團協商代表李文忠悍 然拒絕簽字，
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雖然如此，但當時朝小野大，在野黨佔有國會多數，因此 在 11 月 14 日的院會表決時，以 90 比 0 票表決通過成立兩岸小組，而民進黨 團則退出該次院會，並以侵犯行政權，有違憲政精神為由，堅決表示拒絕參 加該小組。98
該小組遂成為僅由在野黨參加的兩岸小組，雖然也曾多次正 式開會，希望可以兩岸議題上與執政的總統陳水扁和民進黨相抗衡，但當時 的媒體將報導焦點多鎖定在府方由李遠哲成立的跨黨派兩岸小組上，再加上不過，隨後，在協商該小組之組織功能時，民進黨團協商代表李文忠悍 然拒絕簽字，