研究結論

以下按本研究五大研究面向，分別扼要報告研究發現及結論。

一、外交協議簽訂的世界民主趨勢

從世界先進國家的經驗可以發現，立法機關對於行政機關涉外事務的監 督多屬事後檢閱及控制的情況，幾乎沒有任何一個國家曾有「先審後簽」的 例子。此一現象係一可預期的情況，因為隨全球化的影響，各國經貿與外交 的互動關係已日趨複雜及深化，而各國間所需協議的事項不但龐雜多樣，且 需高度之專業與細節配套措施之研擬及磋商。因此，在此一狀態下，幾乎沒 有任何一個國家的國會機關能夠擁有足夠的資源及專業能力，可在事前對政 府之涉外事務進行細節之控制與監督。事實上，多數國家的立法機關皆以「授 權」的概念，先委由行政機關對外進行涉外事務的談判及條約或協議的簽訂，

然後再採事後准核的方式對行政部門進行監督。不過，此一國會事後監督多 屬程序及形式上的監督，甚少涉及實質內涵或細節規範的控制。

本研究業已詳細探討了總統制、內閣制、混合制與歐盟的立法─行政監 督關係。當然，政府體制的不同，自然深遠影響其立法對行政機關涉外事務 的監督範疇及強度。例如，總統制國家係以三權分立及權力制衡為政府體制 設計的基礎，故其國會對行政部門涉外事務的監督自然最為積極，也最為有

效。就美國而言，「條約」的批准一定需經參議院的同意，而總統就算以「行 政協定」來規避國會的監督，但只要該協定涉及國內修法或預算配合，則仍 是需要眾議院的同意。因此在總統制下，國會對行政部門涉外事項的監督確 實具有較高程度的影響力。至於內閣制國家，因其行政與立法權的合一及同 步，則是國會對行政部門涉外事務監督程度最弱的情況。這當然是因為內閣 係由多數黨或多數聯盟所組成，國會的多數自然會支持行政機關的決議，亦 等於只做為行政機關涉外決策的背書依據。再就混合制中著名的法國雙首長 制而言，由於法國強人政治與行政國家的遺緒，法國縱使曾出現左右共治等 分立政府現象，其一般的情況還是以總統主宰整個涉外事權，甚至在憲法中 還有很多為總統涉外事權可便宜行事的機制設計。因此，法國也是以行政權 來主導涉外事務，國會的監督係屬有限。最後，歐盟的成立又為英法等國的 立法─行政關係帶來深遠的影響。由於歐盟國家的整合，如今歐洲許多國家 皆以歐盟平臺及公約做為涉外政策之依據，即歐盟會員國的涉外政策皆已交 由歐盟執委會以集體的方式來決議及運作，而不再是由個別國家循傳統的外 交途徑來處理。事實上，歐盟的成立，已使歐盟會員國的治理體制成為三層 架構，即國內的立法機關先委託及授權行政機關處理涉外事務，而各國行政 機關則再委託及授權歐盟執委會進行集體決策。當然，這使得各國立法機關 的監督更為式微，也更強化了行政機關涉外事務的裁量權力。

雖然由世界先進國家經驗觀察，涉外事權多數皆掌控於行政機關手中，

但為了能提升民主治理與責任政治，國會對行政機關涉外事務的監督亦非完 全沒有空間。茲由先前各先進國家之經驗，整理其立法機關對行政機關涉外 事務之監督概念及實務如後：

(一) 美國政府體制係基於三權分立及權力制衡，故國會對於行政部門涉外事 務的監督既廣且深，特別是在貿易事務上形成多重的監督或否決點（veto points）機制。參議院擁有對外條約的事後批准權，眾議院亦擁有對行政 協定的國內立法權及撥款權。此外，針對重大涉外事務，國會甚至在條 約或協定簽署之前，便可派員參與協商及談判，抑或透過聽證或調查程 序來監督涉外事務的執行過程。

(二) 英國係以行政立法權力融合為一的內閣制著稱，故國會總會為多數黨或 多數聯盟所組成之內閣進行涉外政策之背書。相對於總統制，內閣制之

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國會監督似乎較弱，但內閣制由於是行政立法一體，領袖級的議員本身 即為重要的行政官員，故不應以為國會未曾涉入對外事務，甚至應將內 閣制國家的涉外事務，視為由國會與行政內閣共同協力完成之工作。附 帶一提的是，英國的資訊自由法成為民眾取得資訊的合法保障，或可做 為我國行政權與立法權對兩岸事務爭議處理之參考。

(三) 法國因強人政治與行政國家（administrative state）的遺緒影響，總統之 權力向來高於國會，因此在涉外事務部分，總統擁有較獨斷的決定權，

而國會往往在「理性化國會」的束縛之下 （包括《第五共和憲法》、《國 民議會議事規則》、《參議院議事規則》等皆較保障行政權），相對顯得弱 勢。不過，法國在加入歐盟之後，國會為能更有效地監督行政部門在歐 盟事務上的決策，業已透過「知情權」、「比例原則」與「輔助原則」之 論述主張及途徑來強化對政府歐盟法案之監督與審議。

(四) 歐盟成立業已促成一種「多層次的治理」，參與的會員國係放棄了部分的 涉外主權，而由歐盟統一決策。不過，各會員國國會為能強化其對歐盟 事務的監督，多已設置相關之委員會或審議程序。例如，英國下議院即 設有「歐洲事務審查委員會」，而法國第五共和憲法第 88 條之 4 第 1 項 則規定：「政府在向歐盟提出帶有立法性質的提案時，需同時將其轉送國 民議會和參議院審議。」若有朝一日亞洲邁向整合發展，或可參考。

(五) 世界多數民主國家的外交談判權皆屬行政部門，但條約審查權則屬於立 法部門。雖然各國具有不同的行政─立法互動樣貌，如總統制或內閣制 等，但在其實務的行政立法關係運作上，皆須仰賴制度與非制度性的溝 通協商，因此府會關係、溝通的管道與技巧等，都會對涉外政策的制定 及執行產生深遠的影響。

二、 行政與立法機關權限及角色之憲政法理邏輯

(一) 我國憲政體制漸偏向總統制，尤其總統和行政院長為權力一體，行政權 並未分割，且議員不得兼任官員，而形成行政權和立法權分立而制衡關 係，國會應對行政權進行較積極有效之監督。

(二) 憲政體制下，兩岸關係之定位為分裂國家架構，區分為中華民國之「自 由地區」以及「大陸地區」，而兩岸事務又劃歸為總統權力，性質類同「外

交」事務。故兩岸之間的協議推動以總統為主導，立院可以視同「條約」

案處理。

(三) 目前立法院處理兩岸協議之依據，主要為兩岸人民關係條例第 5 條第 2 項及第 95 條，若協議涉及內部法律之修正或應以法律定之者，依正常法 案審議之程序處理。

(四) 以現有的憲政規範看來，立院具備傾向「總統制」下國會之監督角色，

而立法院也如此自我期許；但現實運作上行政院依前述「兩岸人民關係 條例」相關規定，較以「內閣制」方式對待立法院之監督角色，使得「立 法院」對兩岸協議的監督功能最多僅能事後審議，大部份是以「備查」

背書。因此行政立法兩方對各自的權限定位，頗有落差。

三、分裂國家在外交協議簽訂之經驗

關於分裂國家於其協議過程中行與立法機關各自的角色，可分由憲政體 制以及雙方關係之定位兩方面觀之。

首就憲政體制來看，由於西德主要為內閣制國家，而內閣制國家之特點 即是行政與立法合而為一；換言之，其內閣閣員均具有國會議員之身分，因 此鮮少發生行政與立法部門角色混淆或權限規範不清之情形。基本上，內閣 只要能夠在國會中掌握穩定多數，通常均能夠發揮以行政領導立法之功能。

以西德為例，其在對外談判以及與東德的交涉、締約過程中，關於「莫斯科 條約」和「華沙條約」的審議，由布朗特所領導的社民黨、自民黨聯合內閣 雖遭到在野的基民黨以不信案提出挑戰，但是在內閣仍能勉強保有國會多數 的支持之情況下，迫使在野黨亦不得不接受「莫斯科條約」和「華沙條約」

的簽訂。

從憲政體制的觀點來看，兩韓的互動經驗又不同於德國。南韓的憲政體 制以總統制為主，卻雜揉了若干內閣制之特色，例如總統對國務總理之任命 需德國會之同意，此外國務總理和國務委員亦得兼任國會議員。根據總統制，

行政與立法是分立的，因此在兩韓的互動關係中，呈現行政部門與立法部門 雙軌並進之特色：在行政部門有雙方領導人之高峰會談，以及總理會談、部 長級會談和軍事會談；而當雙方關係陷入僵局亟需另闢對話管道時，則屢有 國會會談之議題被提出。但由於南韓的國務總理和國務委員亦得兼任國會議

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員，且南韓總統多為政黨領袖，因此在某種程度上，行政部門亦能發揮領導 立法之功能；也因此國會究竟能在兩韓的協議過程中扮演何種角色，仍然得 視行政部門之態度與政策而定。

其次從雙方關係之定位來看，在西德與東德的協議過程中，主要的爭議 發生在是否與東德簽訂的協定或條約必須送交國會審議，而這又牽涉到這些 協定是否屬於與「外國」簽訂之國際條約，也即是兩德關係之定位問題。此 一問題在 1972 年雙方所簽署的「兩德基礎條約」上獲得解決，即視彼此為特

其次從雙方關係之定位來看，在西德與東德的協議過程中，主要的爭議 發生在是否與東德簽訂的協定或條約必須送交國會審議，而這又牽涉到這些 協定是否屬於與「外國」簽訂之國際條約，也即是兩德關係之定位問題。此 一問題在 1972 年雙方所簽署的「兩德基礎條約」上獲得解決，即視彼此為特