立法院對兩岸協議之審查權限

兩岸協議之爭議，除了中央政府體制中行政與立法之關係，以及憲政層 次對兩岸關係之定位外，另一項重要的爭議是立法院對兩岸協議的監督權限 範圍。

民主政治為民意之治、依法之治。於民意，立法委員為中華民國合格公 民直選產生，必須為人民監督行政權之政策施行；於法，如前所述，我國的 憲政體制為行政立法權彼此獨立且互相制衡之架構，立法院必須對行政機關 作積極之監督。由行政機關主導，與對岸簽署的兩岸協議，無疑在立法院的

30 蘇永欽，2008，《尋找共和國》，頁 8。

31 蘇永欽，2008，《尋找共和國》，頁 7。

監督權限範為之內。關於立法院對兩岸協議之方式，本文認為有兩個主要的 面向必須釐清：

一、現階段朝野對立院監督的重要爭議：立法院對兩岸協議的審查權限 範圍為何？所謂的審查權限範圍，主要是依兩岸協議的時段，將行政院擬訂 談判協議內容、行政院代表赴立法院報告及備質詢、我國談判代表與對岸代 表的協商過程以及簽署兩岸協議送交立法院審查之過程，區分為：「事前」、「事 中」及「事後」三個立法院參與協商的階段。三個不同的階段，審查範圍及 權限之爭議包括：（一）立法院是否具有「事前」協商兩岸協議內容的權限？

（二）兩岸談判「事中」是否能參與會談？（三）兩岸達成協議的「事後」，

立法院是否有對協商內容的實質審查權？

二、根據研究團隊在本章第一節及第二節所歸納出的研究結果：我國的 憲政體制之定位較傾向於「總統制」之運作方式：以及我國憲政規範以及兩 岸協議之運作方式所定義的兩岸關係較傾向於「分裂國家」。研究團隊在此提 出的問題是：目前立法院對兩岸協議的審查，是否符合上述的憲政原則？為 瞭解相關問題，本文進一步歸納立法院長王金平、陸委會主會賴幸媛，以及 海基會長江丙坤的訪談資料，探究目前立法院對兩岸協議的審查方式符合哪 一種「中央政府體制」之精神以及「兩岸關係」之定位為何。

以下分為「立法院審議監督權限及範圍」以及「立法院審查方式性質」

論述。

一、立法院審議監督權限及範圍

立法權對行政權政策施行之監督，可區分為事前、事中及事後三個階段。

在兩岸協議的談判及簽署過程中，此三個階段分別有以下的爭論：

(一) 事前階段：在協議之前，行政機關必須研擬協議內容，並凝聚朝野共識。

但行政機關所研擬之談判方向，是否立法院在事前可對協商內容予以置 喙？或是行政機關僅需例行報告知會？

(二) 事中階段：在兩岸談判的過程中，立法院是否能派員參與會談？如能指 派立法委員參與會談，其與會的角色為何？是否能參與談判內容的協 議，或是僅止於觀察員的身份？

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(三) 事後階段：行政機關及談判代表完成協議後，立法院的該如何對兩岸協 議進行審查？兩岸協議應僅止於程序上的備查，或是立法院可針對協議 內容進行實質審查？若是能夠進行實質審查，立法院應全案審查或逐條 審查？

上述的問題，本文依據文獻法規以及座談會學者專家之意見（詳見表 3-1 整理），就憲政法理邏輯區分以下兩點探討：（一）立法院是否有對兩岸協議 監督之權力；（二）立法院監督兩岸協議之範圍。

(一) 立法院是否有對兩岸協議監督之權力

參與座談會之學者專家，依我國的憲法、大法官解釋及兩岸人民關係條 例之規定，分析立法院是否具有對兩岸協議監督之權限，以下就不同法律位 階之法令分別敘明贊成之理由。

1. 憲法第 63 條

憲法第 63 條內文為：「立 法 院有 議 決 法 律 案， 預 算 案 ， 戒 嚴 案 ，大 赦 案 ，宣 戰 案 ， 媾 和 案 ， 條約 案 及 國 家 其 他 重 要事 項 之 權 。」學者林 正義引述此條文，認為第 63 條所言之「國家其他重要事項之權」，此條文內 容提供立法院參與兩岸事務最重要的依據。

2. 大法官釋憲第 329 號及第 520 號釋憲文 第 329 號釋憲文內容：

「其中名稱為條約或公約或用協定等名稱而附有批准條款者，當然應送 立法院審議，其餘國際書面協定，除經法律授權或事先經立法院同意簽訂，

或其內容與國內法律相同（例如協定內容係重複法律之規定，或已將協定內 容訂定於法律）者外，亦應送立法院審議。」

第 520 號釋憲文內容：

「行政院對立法院負責之憲法意旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與 決策權，依照憲法增修條文第 3 條及立法院職權行使法第 17 條規定，由行政 院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢。」學者黃秀端、廖 元豪依據此兩條釋憲文，認為立法院應該有兩岸事務之參與權。廖元豪教授

在論及第 329 號釋憲文時進一步論述：

「這樣的解釋，與嗣後的釋字 520「立法院國政參與權」有相似性：無 論事前以立法或同意授權，或事後審議，重要之國際協議均應給予立法院參 與之機會。至於如何參與，在國際協議案件中，只要行政與立法部門有共識，

各種變通的處理方式都經常可見。如美國憲法明定條約應經參議院議員 2/3 同意後由總統批准，但美國通過 NAFTA 等重要國際協定，實際上係以所謂

「國會-總統協定」（Congressional-Executive Agreement），而由參眾兩院二分 之一多數通過，送交總統批准而完成。其他所謂行政協定（Executive Agreement）程序更是彈性。這些方法在美國合憲性或有爭議，但在我國釋字 329 承認的範圍內，應無太大問題。」

3. 臺灣地區與大陸地區人民關係條例第 5 條第 2 項及第 95 條 第 5 條第 2 項條文內容：

「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者，協議辦理機關應於協 議簽署後三十日內報請行政院核轉立法院審議；其內容未涉及法律之修正或 無須另以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核 定，並送立法院備查，其程序，必要時以機密方式處理」。

第 95 條條文內容：

「主管機關於實施臺灣地區與大陸地區直接通商、通航及大陸地區人民 進入臺灣地區工作前，應經立法院決議；立法院如於會期內一個月未為決議，

視為同意」。立法院長王金平及學者林正義，引述此兩條條文，認為提供了立 法院參與兩岸事務之依據。

整合來說，本研究認為依 520 號釋憲文之意旨，立法院的「國政參與權」

是確立的，而兩岸事務亦是國之要政。有所爭議的是立法院參與的範圍、時 機或方式。

(二) 立法院監督兩岸協議之範圍 1. 憲法第 38 條

廖元豪：憲法第 38 條「總統依本憲法之規定，行使締結條約及宣

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戰、媾和之權。」「首先，國際（或兩岸）協定或條約之「協商」「協議」

等程序，屬行政部門之權限。我國憲法之締約宣戰媾和，均屬總統之權限（憲 法第 38 條）。而條約案要完成批准程序，亦僅能由行政院院會提出條約案送 請立法院審議，立法院並不能如同法律案一般，自行提出法案。可知憲法所 賦予立法院者，主要是事後的審議與監督權限。而非事前之協商協議權。」

2. 憲法增修條文第 2 條第 3 項

林正義：憲法增修條文第 2 條第 3 項「總統為決定國家安全有關大政方 針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。」

3. 大法官釋憲第 329 號

「憲法所稱之條約係指中華民國與其他國家或國際組織所締結之國際書 面協定，包括用條約或公約之名稱，或用協定等名稱而其內容直接涉及國家 重要事項或人民之權利義務且具有法律上效力者而言。其中名稱為條約或公 約或用協定等名稱而附有批准條款者，當然應送立法院審議，其餘國際書面 協定，除經法律授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同者 外，亦應送立法院審議。」

王金平對內容涉及國家重要事項的涉外書面協議，認為均應送立法院審 議有所堅持。

林正義則認為可反面解釋為，協議內容是否應送立法院議決，基本上除 須依中央法規標準法第 5 條及第 7 條規定認可外，若協議內容符合：經法律 授權，或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同者，行政機關僅 須送請立法院查照即可。」

4. 大法官釋憲第 543 號

廖元豪：大法官釋憲 543，揭示有關立法院追認「緊急命令」，不能如同

「立法」一般，修改內容文字。條約、兩岸協議，均屬行政之核心權限，立 法院若擅自更改內容，有可能造成立法干預行政決策，破壞責任政治。

5. 國家安全會議組織法第 2 條第 2 項

林正義：憲法增修條文第 2 條第 3 項「總統為決定國家安全有關大政方

針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。」

國家安全會議組織法第 2 條第 2 項：「國家安全會議，為總統決定國家安 全有關之大政方針之諮詢機關。前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關 係及國家重大變故之相關事項。」反對立法權介入兩岸事務談判之理由為：

立法院雖有監督行政院之權，惟其如欲制定法律要求兩岸協議簽署前需經立 院審議，則恐有侵犯總統職權之虞。

6. 國家安全會議組織法第 8 條

「國家安全會議及其所屬國家安全局應受立法院之監督，國家安全局組 織另以法律定之。」王金平認為，兩岸小組得依此條之規定，邀請國家安全 會議秘書長及其所屬國家安全局長、行政院相關部會首長及有關機關（構）

（包括海基會）代表列席報告。

整體說來，立法院對兩岸協議的參與採較積極性主張，希望針對「涉外

整體說來，立法院對兩岸協議的參與採較積極性主張，希望針對「涉外