研究主題背景及研究問題

以及行政權對兩岸協議相關事務整體規劃之專業，行政院研考會因此規劃辦 理本項委託研究，並期從行政與立法機關權限與角色，釐清兩岸協議推動過 程中兩者互動模式，據以研擬適合我國國情的兩岸協議推動機制與相關政策 建議。

第二節 研究主題背景及研究問題

馬英九總統自 2008 年 5 月上任以來，積極致力於兩岸關係的改善，久已 冰封的我國海基及大陸海協兩會的協商機制，又重新啟動，陸續已舉辦 7 次 的江丙坤與陳雲林之會談，也達成有關三通、直航及經貿方面的一些協議，

也就是所謂的「兩岸經濟合作架構協議」（Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA）。

基於兩岸從來是臺灣政治的地雷區，又一向是朝、野政黨政治立場的分 隔線，馬政府對中的親和政策，從一開始就倍受反對黨的質疑，而代表民意 的立法院，自也要求能在兩岸頻繁的協商、協議過程中，扮演一定的角色，

盡監督的職責（廖達琪、李承訓，2010）。相對的，行政部門認為立法院以《臺 灣地區與大陸地區人民關係條例》概括授權其處理兩岸協商事宜，故兩岸協 商若無涉修法和人民權利義務，則視同行政命令，僅須送交立法院查照（黃 偉峰，2009）。

為解決上述的爭議，王金平院長曾倡議要運用「兩岸事務因應對策小 組」，以跨黨派方式組成；而此種在立法院內部設立兩岸事務小組，事前監督 陸委會與海基會和對岸協商事務的理念，在公元 2000 年時也曾被國民黨、親 民黨、新黨及無黨聯盟等黨團聯合提案，建議比照立院的「推動參加 WTO 立法計劃工作小組」之方式，由院長擔任召集人，副院長擔任副召集人，再 由各黨派按比例推代表組成，最後經院會表決通過。但前者（2010 年王院長 之倡議），因國民黨的立委吳育昇認為，這個簡稱「兩岸小組」的法制定位不 明，是屬於立法院內部的行政命令，不具有立法院組織法中所設各委員會的 等同法制地位，且總統馬英九也接受這樣的說法；後者（2000 年之提案）則 因當時的執政黨—民進黨後來拒派代表參與此小組，讓此小組根本無法組成

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（廖達琪、李承訓，2010）。

故立法院到目前為止，對兩岸事務的監督力道，仍主要以邀請海基會董 事長江丙坤或陸委會主委賴幸媛來相關委員會或聯席會議中做報告為主。這 樣的報告，事前談判內容協商的成份極少，事務進行情況的說明成份極大；

尤其牽涉與中國大陸之談判議約，仍以行政權為主導，甚至簽約代表江丙坤 都表示不盡能全盤知道議約的細節，因為其中內容，如涉及衛生事務由衛生 署負責，交通事務則由交通部負責；他個人認為簽定字可向立院報告；也建 議陸委會賴幸媛主委或可考慮輪流帶各部會談判人員，定期到立法院向朝野 黨團做簡報，但這個建議似也尚未在立院中落實，目前仍以委員會之聯席會 議方式，邀請海基會與陸委會主其事者，針對如江陳會等兩岸事務進行事前 質詢、推演與討論。惟主管機關行政院大陸委員仍握有最後執行簽署協議之 權力，而對實際談判內容有決定權，立法院於此僅能做為審議機關。

在兩岸事務上，上述行政機關凌駕於立法機關的情況，可能歸因於下列 項原因：

一、憲法體制上的矛盾：臺灣的憲法經過七次修憲，中央政府體制已成為半 總統制。在半總統制下的立法與行政關係，有些臺灣學者們曾根據法國 經驗（沈有忠，2005；徐正戎，2001；劉致賢，2002），提出所謂「換軌」

的說法。其主要論點是認為若總統與立法分屬不同政黨在掌控時（如 2000 年到 2008 年的民進黨執政期），主張總統應尊重國會多數，任命多 數黨之人士為閣揆，形成「內閣制」之運作方式，總統權力放虛；如果 總統黨籍與立院多數黨一致（如目前之狀況），就是「總統制」。但這樣 的論述，一方面在陳水扁時代完全未實踐；另一方面也未真正觸及所謂

「雙首長制」下行政、立法關係該當如何。

如果依總統及立院多數的黨籍一致之邏輯，應行「總統制」，那麼行 政、立法要分庭抗禮，國會應積極監督。特別是，在七次的修憲過程中，

我國的國會數目從最早的國民大會、立法院及監察院的三院系統，轉變 為以立法院為單院的國會系統。甚至也有學者認為，若單就國會監督行 政體系的功能設計來看，我國實質憲政運作的行政立法關係，更接近於

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總統制的「行政立法權力分立制衡之邏輯」。

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中常會即是決策機關，立法委員雖被納入，卻從來不是決策主體。和行 政關係上，也屬配合者，不是對抗者。近年民主發展，雖經歷民進黨的 輪替執政，但國民黨做為在野黨，最常見的說法是「不像在野黨」，某種 程度也反映出，可以在國會掌握多數的國民黨，仍未思考以正式法制途 徑，爭取資源，強化監督能量，以具體制衡行政權；反而仍因循舊制，

以行政院法案為優先，多做事後審議，少以事前監督為職志。

二、兩岸關係性質的特殊性：「兩岸關係」在性質係屬「國內」或「國際」， 也是臺灣內部爭議的話題之一。如果依「兩岸地區人民關係條例」，似乎 是以「國內」為立法思考；但就實際的運作互動上而言，不是「國際」

關係，也是「準」的層次。所以，目前學界的傾向，是將「兩岸」視為 不同於「國內」及「國際」的第三種類別關係，也可說是獨樹一類，就 叫「兩岸關係」。但即使有此概念，在法理上如何落實？在兩岸進行協議 時，準用「兩岸地區人民關係條例」，來規範行政、立法權限，還是準用 憲法中第 63 條給予立法院以「條約案」來審議兩岸協議之角色？現雖經 大法官釋字第 329 號已排除此項可能，但相關的困惑仍未能解除；因「兩 岸地區人民關係條例」第 5 條第 2 項僅對兩岸協議的審議方式予以原則 性規定，即兩岸協議內容如涉及法律之修正或應以法律定之者，才報請 立法院審議，其餘僅由行政院核定後送立法院備查；但「立法院職權行 使法」第 7 條規定，除法律案、預算案應經三讀會議決外，其餘均經二 讀會決之。所以立法院對兩岸協議內容的參與程度主要是不能有所增修 的「備查」，還是有增修空間的「二讀」審議；尤其協議內容在形成前，

立法院到底能不能事前參與，一直是無解。所以，即便是「兩岸」可以 獨立成為一第三類別關係，但行政、立法在法理上的角色分際，仍是有 待琢磨探討。

1 例如，2004 年 12 月 15 號的大法官解釋釋字第 585 號，其主要目的為解釋「三一九槍擊案 真相調查委員會」是否違憲，文中陳述：「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其 固有之權能自得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊…發揮權力分立與 制衡之機能」。這一解釋文等於確立了立法院的調查權，以及與行政權分立制衡之關係，可 說將臺灣的體制法制上更推向總統制。

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三、立法院角色的困境：「三權分立」下國會的原始設計功能為立法，而近期 學者的研究，則認為國會的主要職能，包括聽政、審議法案、預算等均 可視為是監督（施能傑，1987；Rockman, 1985）；比如美國國會的委員 會，長久以來一直是審查法案的重心，但近期 Epstein & O’Halloran

（2001） 的研究，也是以「監督」為面向，探討美國在分權系統下，國 會中的委員會如何監督行政權。

國會監督能力的被重視，其實肇因於美國於 1930 年代後行政職能擴 張，官僚組織龐大，功能複雜，分工細膩，業務專精，國會議員深覺無 法如行政官僚般深入了解議題，有失控之感，所以除了強化幕僚系統外，

也以提升委員會的審議品質，及委員的專業能力為改革目標。當時美國 的做法包括提高議員薪水，使他們願意多留任於國會，強化委員會的資 源及主席制，讓有經驗的議員能在同一委員會長期服務；而因為議員本 身資源及專業的加強，選民服務做的更佳，連任率也隨之提高（Fenno, 1973; Fiorina, 1977），在國會中就更不乏具有專業及經驗的議員，來監督 行政部門的作為。

以上這樣機制，在目前的臺灣是完全不存在。雖然國會五法自 1999 年通過後，包括黨團協商的法制化、會期不連續原則、委員會專業化，

議事轉播，國會助理專業化等國會改革措施陸續施行，但是強化委員會 的資深及主席制、黨團協商透明化等有助監督機制強化的重要改革方向 仍然停滯不前。至今立院維持每年委員輪轉委員會及雙召委制。而立委 的選民服務主要是婚喪喜慶、個人需求型為主，政策型的少，且偏向小 眾利益（黃秀端，1994；羅清俊，2009）。

難以養成專業的立委，要對兩岸事務進行實質的監督，恐怕也是鏡 花水月。特別是兩岸協議牽涉各部會的主管業務，會各有其談判代表，

立委們在時間、經驗及幕僚能力皆有限的情況下，對於兩岸事務的監督 恐難以進入狀況，真正有效監督行政作為。

基於以上研究主題之背景，本研究之目的為瞭解及分析為兩岸協議推動 過程中行政與立法機關的權限及角色，且期待能從行政與立法機關的權限與 角色分析中，釐清兩岸協議推動過程中兩者的互動模式，並據以研擬適合我

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國國情的兩岸協議推動機制與相關政策建議。具體研究問題如下：

一、 從法制與政治實務層面，探討我國現行兩岸協議性質與法律定位、兩岸

一、 從法制與政治實務層面，探討我國現行兩岸協議性質與法律定位、兩岸