第二章 外交協議簽訂的世界民主趨勢
第三節 雙首長制國家
一、條約批准權的實質歸屬
法國係以一混合的政府體制，並以雙首長制著稱於世。就目前第五共和 憲法對行政權與立法權規範的事項來看，國際條約的談判權與批准權基本上
16 它是由特別委員會中的外交事務委員會及歐盟審查委員會的成員共同組成，但任何下議 員都可以出席與會（但是不能參加表決）。比較特別的是，上議員也可以參加這個委員會，
與會時的身分就等同於下議員，由於目前已經出現，或許日後歐盟事務審議工作亦可依此 模式處理。
由總統與國會共享。
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但實際上，國會對國際條約的批准權力，僅限於憲 序（Procédure d’examen simplifiée ），代替過去的毋須辯論表決程序或者限制表決程序。議 長、政府、相關的常設委員會主席與議會黨團主席可以在主席聯席會議上提出對某一法案41
出但未通過，此時該法案便視同已被國會三讀通過。
二、總統與總理
由於雙首長制之下總統與總理都有一定的行政實權，因此經常可以看見 總統與總理共同出席重要國際會議的情況，但歸根究柢，條約的談判與批准 權為總統專屬的權力，總理並無此權，憲法上所賦予總理的權力，包括制定 並執行國家政策、支配行政機構及軍隊、指揮政府行動，負責國防，並確保 法律之遵行（憲法第 20 條及第 21 條），國際事務中的外交與國防或者民生經 濟向來很難二分，因而多條約都可能與內政事務有關，因此總理可能也經常 一同出席國際場合。至於總統基於總理提議任免行政府部長，以及總統會依 慣例指派國會多數黨黨魁出任總理，而可能產生行政權內部分化等問題，就 一方面來說，總統與總理在實務運作上的權力糾葛並非本研究案討論的目 的，就另一方面來說，此情況在我國的政治現況與政治文化中不太可能發生，
故不討論。
三、國會在歐盟事務上的權力
雖然法國因強人政治與傳統行政國家（administrative state）的遺緒，使 得國會對行政部門涉外事務的監督相對顯得弱勢，但晚近隨著歐盟的成立，
已使法國國會對於法國涉外事務的權力產生一些變化。依照法國第五共和憲 法第 15 章（第 88 條之 1 至第 88 條之 7），亦即歐盟專章第 88 條之四的規定，
政府在向歐盟提出帶有立法性質的提案時，無論議會是否處於會期之中，政 府必須同時將其送交國民議會及參議院。議會可按自己的有關規定對這些提 案進行表決（憲法第 88 條之 4 第 1 項與第 2 項）。事實上，隨著歐盟發展，
歐盟事務的數量已越來越多，因此法國在 2008 年的修憲案中便已規定，國會 各院必須增設「歐洲聯盟事務委員會」（《第五共和憲法》第 88 條之 4 第 3 項），俾使法國議會在處理歐盟事務時能更具專業性。
然而，值得注意的是，此規定只是讓國會對政府在歐盟提案有知情權，
但法國國會通過的決議並不是法律，故不具強制意義，只是表達議會的意見。
法國議會雖然無法直接參與歐盟的立法工作，但仍舊可以行使對政府的監督 權，理由是如前所述，政府在向歐盟提出帶有立法性質的提案文件時，需同 時送至國會，之後議員們可以分別提出議會對該文件的決議草案，這些草案
會和政府的提案一同送到相關的常設委員會審議，其程序與一般的議會決議 的審議程序相同，常設委員會在審議後會提出一個有關該文件的議會決議草 案，政府、某一常設委員會主席、某一議會黨團主席，或者歐盟事務代表團 主席可以要求將對此草案的辯論排進議會的議事日程。在此過程中，國民議 會的歐盟事務代表團可以決定要將該文件分派至哪個常設委員會，在分派 時，可以附上歐盟事務代表團的建議，也可以提出一份議會決議草案，並且 歐盟事務代表團的報告人也可以對常設委員會的決議草案提出修正案，由此 顯示國民議會的歐盟事務代表團在歐洲事務上有不小的權力。
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議會決議 所表達的意見當然會對政府形成影響，是故此種機制也構成了一會對政府在 歐洲事務方面各種決策的一種監督。四、涉外事務上行政與立法的互動
在歐盟事務上，憲法第 15 章呈現出國會知情權的面向，但外交權則仍屬 於總統的「保留範圍」（參見藍玉春教授書面意見）。因此，除歐盟事務外，
法國對外所簽訂的條約由總統主導談判並批准，又由於自第五共和以來，總 統與政府通常在國會中皆有一個穩定多數黨的支持，較不必在意反對黨的批 評，因此總統經常自行裁量直接或間接授權政府簽署國際條約和協定，並生 效實施（Duverger. 1986: 377），例如：1972 年 11 月，龐畢度總統主動取消若 干非洲國家的債款、1974 年 10 月 6 日，季斯卡總統與布里茲涅夫（L. Bréjnev）
簽訂的法蘇經貿合作協定；1978 年 12 月 19 日，法國與非洲吉布地（Djibouti）
所簽署的 14 項合作協定中，僅 4 項交付國會審議；1982 年 1 月，法國與阿 爾及利亞所簽署的貿易協定等。若需國會批准則需透過政府將之轉為法律提 案的方式送交國會，而國會對對條約案又不得提出修正案，又一旦條約成為 政府的法律提案，政府便有許多手段可以讓法案快速通過，甚至可以以內閣 本身的存歿替特定法案背書。而總統也具有將國際條約交付公投的權利，不 但繞過國會審查，也無須總理副署（第五共和憲法第 11 條）。
國會質詢是民主國家行政與立法互動最為人所知的面向，法國議員也可 對部長提出問題，包括書面與口頭質詢，但國防、外交、內政等部，部長經
19 依據 90-385 號及第 94-476 號法律，議會的歐盟事務代表團由兩院分別指派，其任務是為 了瞭解歐盟各機構的所有工作，向各自的議會做出詳細報告，以確保法國議會對歐盟事務 的知情權。
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常以維護國家利益為由拒絕回答議員的質詢。因此，議會對法國涉外事務的 瞭解比較有明確規範的部分是常設委員會的知情權，但 1959 年憲法委員會在 59-2 號決議中對常設委員會這方面的權力做了嚴格的限制，憲法委員會明確 表示，這只是一種「知情權」，用以幫助全體議會瞭解情況，而不是常設委員 會本身對政府的監督。
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儘管如此，常設委員會還是有合法的管道可以瞭解政府的涉外作為，例如
《國民議會議事規則》第 145 條及《參議院議事規則》第 21 條，關於國會常 設委員會篇章中規定，常設委員會有取得資訊的權利，因此，為了瞭解情況，
常設委員會可以採取兩種方式，第一種方式是就某一問題召開有政府成員參 加的聽證會，參加聽證會的可以只是政府成員，也可以包括其他人選。這種 性質的聽證會基本上侷限於那些議會的立法權受到限制的領域。第二種方式 是委派代表瞭解情況（mission d’information），本文譯為諮情特派團。《國民 議會議事規則》第 145 條第 2 項規定：「常設委員會可以派一名或多名成員從 事一項瞭解情況的臨時性使命。這些代表也可以是由幾個常設委員會共同委 派。」第 3 項規定：「若成員只有兩人，則一人須為在野黨，若成員超過兩人，
則依國民議會中各政黨取得議員席位的比例組成。」《參議院議事規則》第 21 條對此做了更詳細的規定，其規定：「常設委員會應就諮情特派團之成立 提出動議，動議中須說明特派團的目的、參與人員、大致持續的時間，然後 將此動議交給議長，由議長交付全體議員表決，以決定特派團是否成立。這 種委派由於限制較少，在實踐中，有時取代了正是調查委員會的設立，例如 1991 年，國民議會委派一些議員做為代表對申根協定進行瞭解。常設委員會 於委派任務結束後會發布一份報告（rapport d’information），與其他立法報告 一樣，會印製成冊並分發，但不伴隨任何辯論和表決。由此可知，知情權與 質詢權之目的皆是使議會能對政府的政策制訂、行政與執行情況有一即時及
20 《第五共和憲法》第 61 條：「各組織法在公布前，以及國會兩岸職權行使規章在實施前，
均需送請憲法委員會審議，並將各該條款之合憲性予以公告。」1985 年的《第五共和憲法 中》創設了憲法委員會，憲法賦予其在以下兩方面擁有司法審查權。一：對於憲法中有關國 會組織與權限的條文，享有最高解釋效力的權力（換言之，對於已經入憲、與國會組織與權 限相關的憲法，憲法委員會不僅是最終有權的解釋機關，而且對於所有憲法條文的修訂，
當然包括與國會有關的條文，憲法委員會必須自動進行合憲性審查的程序）。二：憲法委員 會對於經國會三讀通過的法案，在總統尚未公布之前，上得行使法律合憲審查權。第 59-2 號決議為憲法委員會於 1959 年國會組織法公布之前，自動進行合憲審查的程序後所發表的 決議。
全面性的瞭解，但嚴格說來，這個制度存在的本身便足以構成對政府的一種 制約。
雖然國民議會可以透過不信任案的方式表達反對政府的外交作為，但自 第五共和以來，國會大多是以主要的內政問題或經濟政策而對政府提不信任 案，少有以外交問題向政府提不信任案之例。據統計，第五共和以降，國會 就外交問題向政府提不信任案的情況僅有以下幾例：1966 年 7 月，法國退出 北大西洋公約組織，左派在野黨提出不信任案；1982 年 11 月，法國右派在
雖然國民議會可以透過不信任案的方式表達反對政府的外交作為，但自 第五共和以來，國會大多是以主要的內政問題或經濟政策而對政府提不信任 案，少有以外交問題向政府提不信任案之例。據統計，第五共和以降，國會 就外交問題向政府提不信任案的情況僅有以下幾例：1966 年 7 月，法國退出 北大西洋公約組織，左派在野黨提出不信任案；1982 年 11 月，法國右派在