RDEC-RES-100-004（委託研究報告）
兩岸協議推動過程
行政與立法機關權限及角色之研究
行政院研究發展考核委員會編印
中華民國 101 年 1 月
（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本會意見）RDEC-RES-100-004（委託研究報告）
兩岸協議推動過程
行政與立法機關權限及角色之研究
受 委 託 單 位 ： 國立中山大學
主
持
人
： 廖達琪
協 同 主 持 人 ： 張其祿、楊芳玲
兼 任 研 究 助 理 ： 劉子昱、張慧芝、陳月卿
鄭任汶、李承訓
行政院研究發展考核委員會編印
中華民國 101 年 1 月
（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本會意見）I
中文提要
一、 研究緣起兩岸關係具有歷史特殊性及高度政治性。雖然兩岸 1993 年舉行了辜汪會 談，2011 年底陸續展開了 7 次江陳會，並簽定了重要的「兩岸經濟合作架構
協議」（Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA）。但由於上述的
會談與協議，幾乎由行政機關單方面主導，因此屢屢受到了來自立法院、反 對黨以及民間社團的挑戰與質疑。特別是，行政與立法機關就兩岸各項協議 之協商、簽訂、審議、適用等推動過程的國會監督方式與程度迭有爭議，影 響朝野和諧及政治安定。 二、 研究方法及過程 本計畫主要研究目的，即為探討我國行政與立法機關在簽訂有關兩岸協 議時的角色及權限。本研究並試從世界民主趨勢、憲政法理邏輯、分裂國家 經驗、行政立法互動歷史軌跡以及國內政情綜合分析等五個研究方向，來探 討這個議題。本文所用的研究方法包括文獻回顧、焦點團體座談會、深度訪 談，及資料庫建置及資料探勘等。本計畫執行自 2011 年 3 月起，至 10 月止， 計 8 個月，陸續舉辦 4 場焦點座談會、5 位深度訪談，並蒐集分析美、英、 法、歐盟，及分裂國家兩德和兩韓等相關文獻，以及以資訊技術蒐集分析我 國媒體和立法院自 1996 年起之相關資料，特別是有關我國與 5 個國家共 4 個 FTA 簽署，及 ECFA 簽署過程中，行政立法的互動情形及媒體反應。 三、 重要發現 (一) 外交協議簽訂的世界民主趨勢 總統制國家係以三權分立及權力制衡為政府體制設計的基礎，故其國會 對行政部門涉外事務的監督自然最為積極，也最為有效。就美國而言，「條約」 的批准一定需經參議院的同意，而總統就算以「行政協定」來規避國會的監 督，但只要該協定涉及國內修法或預算配合，則仍是需要眾議院的同意。因 此在總統制下，國會對行政部門涉外事項的監督確實具有較高程度的影響
力。至於內閣制國家，因其行政與立法權的合一及同步，則是國會對行政部 門涉外事務監督程度最弱的情況。這當然是因為內閣係由多數黨或多數聯盟 所組成，國會的多數自然會支持行政機關的決議，亦等於只做為行政機關涉 外決策的背書依據。再就混合制中著名的法國雙首長制而言，由於法國強人 政治與行政國家的遺緒，法國縱使曾出現左右共治等分立政府現象，其一般 的情況還是以總統主宰整個涉外事權，甚至在憲法中還有很多為總統涉外事 權可便宜行事的機制設計。因此，法國也是以行政權來主導涉外事務，國會 的監督係屬有限。最後，歐盟的成立又為英法等國的立法─行政關係帶來深 遠的影響。 事實上，歐盟的成立，已使歐盟會員國的治理體制成為三層架構，即國 內的立法機關先委託及授權行政機關處理涉外事務，而各國行政機關則再委 託及授權歐盟執委會進行集體決策。 (二) 行政與立法機關權限及角色之憲政法理邏輯 1. 我國憲政體制漸偏向總統制，尤其總統和行政院長為權力一體，行政權 並未分割，且議員不得兼任官員，而形成行政權和立法權分立而制衡關 係，國會應對行政權進行較積極有效之監督。 2. 憲政體制下，兩岸關係之定位為分裂國家架構，區分為中華民國之「自 由地區」以及「大陸地區」，而兩岸事務又劃歸為總統權力，性質類同「外 交」事務。故兩岸之間的協議推動以總統為主導，立院可以視同「條約」 案處理。 3. 目前立法院處理兩岸協議之依據，主要為兩岸人民關係條例第 5 條第 2 項及第 95 條，若協議涉及內部法律之修正或應以法律定之者，依正常法 案審議之程序處理。 4. 以現有的憲政規範看來，立院具備傾向「總統制」下國會之監督角色， 而立法院也如此自我期許；但現實運作上行政院依前述「兩岸人民關係 條例」相關規定，較以「內閣制」方式對待立法院之監督角色，使得「立 法院」對兩岸協議的監督功能最多僅能事後審議，大部份是以「備查」 背書。因此行政立法兩方對各自的權限定位，頗有落差。
III (三) 分裂國家在外交協議簽訂之經驗 首就憲政體制來看，由於西德主要為內閣制國家，而內閣制國家之特點 即是行政與立法合而為一；換言之，其內閣閣員均具有國會議員之身分，因 此鮮少發生行政與立法部門角色混淆或權限規範不清之情形。基本上，內閣 只要能夠在國會中掌握穩定多數，通常均能夠發揮以行政領導立法之功能。 從憲政體制的觀點來看，兩韓的互動經驗又不同於德國。南韓的憲政體 制以總統制為主，卻雜揉了若干內閣制之特色，例如總統對國務總理之任命 需德國會之同意，此外國務總理和國務委員亦得兼任國會議員。根據總統制， 行政與立法是分立的，因此在兩韓的互動關係中，呈現行政部門與立法部門 雙軌並進之特色：在行政部門有雙方領導人之高峰會談，以及總理會談、部 長級會談和軍事會談；而當雙方關係陷入僵局亟需另闢對話管道時，則屢有 國會會談之議題被提出。 (四) 我國行政立法互動的歷史軌跡 就行政與立法互動的面向上來看，若立法院對兩岸事務能置喙的地方一 直不多，勢必造成行政與立法的互動問題。在本研究所進行的第 1 場座談會 中，與會學者都認為立法院應增加立法院對兩岸事務的監督權，或者需有國 會的參與，因此他們對於讓兩岸事務應建立國會參與較完整的機制上共識程 度很高。但行政部門則一致認為監督機制已經足夠，且涉外事務的談判權應 屬於行政權，立法院不應過度涉入。但媒體及民間代表亦多認為兩岸事務的 協議推動，應讓國會有制度化管道參與，而重新修訂「臺灣地區與大陸地區 訂定協議處理條例」，以規範立法權的介入時機方式及審議角色等，應是可思 考著力之處。 (五) 國內政情綜合分析 對於行政與立法機關權限與角色之問題，國內各政黨和媒體有著相當微 妙的立場變化。基本上，不管誰是執政黨？新聞媒體大多站在監督者的角色， 對行政機關提出較多質疑與批評，新聞媒體也偏向主張要增強立法機關的監 督權限，除了將對外經貿協議視為條約之外，也傾向增加立院之參與程度， 以及立院應依法成立兩岸小組在兩岸經貿事務上扮演一定的角色，但新聞媒 體也同時質疑，行政機關的資訊不透明，以及立法機關洩密的可能性，同時
也關注到參與談判人員、執政團隊或相關行政機關官員的利益迴避問題。 四、主要建議意見 (一) 立即可行之建議 1. 進行修法，強化兩岸協議的我方參與人員之利益迴避之原則。 （主辦機關：陸委會；協辦機關：法務部、人事行政局） 2. 海基會董監事組成中的政府席次，宜由行政機關和立法機關各自派人員 為代表。 （主辦機關：陸委會） 3. 修訂〈政府資訊公開法〉，以強化兩岸協議簽訂後相關效益之資訊揭露， 並為立法院監督之參考。 （主辦機關：法務部；協辦機關：陸委會） (二) 中長期建議 1. 重新提出〈兩岸訂定協議處理條例〉。 （主辦機關：陸委會） 2. 將兩岸政府對政府之正式接觸列為兩岸關係發展的進程之一。 （主辦機關：陸委會） 3. 建立主管兩岸事務之內閣閣員，從卸任立法委員或卸任立院黨團幹部中 任命之慣例。 （主辦機關：行政院；協辦機關：陸委會） 4. 訂定〈兩岸關係法〉，提升兩岸事務位階，並明訂國會的參與監督角色。 （主辦機關：陸委會） 5. 召開兩岸關係國是會議，凝聚國內共識、化解內部歧見，擴大社會諮商 基礎。 （主辦機關：陸委會）
V
VII
目次
中文提要 ... I
目次 ... VII
表次 ... XI
圖次 ... XIII
第一章
緒論 ... 1
第一節 研究緣起 ... 1
第二節 研究主題背景及研究問題 ... 2
第三節 研究架構及研究方法 ... 6
第二章 外交協議簽訂的世界民主趨勢 ... 27
第一節 總統制國家 ... 28
第二節 內閣制國家 ... 33
第三節 雙首長制國家 ... 39
第四節 超國家組織－歐盟 ... 45
第三章 行政與立法機關權限及角色之憲政法理分析 .. 51
第一節 憲政體制之定位 ... 51
第二節 兩岸關係之定位 ... 54
第三節 立法院對兩岸協議之審查權限 ... 57
第四章 外交協議簽訂的分裂國家經驗 ... 77
第一節 兩德經驗 ... 77
第二節 兩韓經驗 ... 92
第三節 小結 ... 98
第五章 我國行政立法互動的歷史軌跡 ... 101
第一節 兩岸事務因應對策小組 ... 102
第二節 臺灣地區與大陸地區訂定協議處理條例爭議（簡稱
〈兩岸訂定協議處理條例〉）及其他爭議 ... 104
第三節 過去臺灣與其他國家簽定 FTA 的模式及 WTO 經驗
... 111
第四節 兩岸經濟合作架構協議（ECFA）簽定的模式 ... 118
第六章 國內政情綜合分析 ... 123
第一節 國內政情資料蒐集 ... 123
第二節 國內政情綜合研判 ... 129
第三節 小結 ... 144
第七章 研究結論及建議 ... 147
第一節 研究結論 ... 147
第二節 研究建議 ... 153
參考書目 ... 159
附錄一：第 1 場座談會重點摘要 ... 167
附錄二：廖元豪教授書面意見 ... 175
附錄三：顏厥安教授書面意見 ... 179
附錄四：沈有忠教授書面意見 ... 183
附錄五：河凡植教授書面意見 ... 187
IX
附錄六：郝培芝教授書面意見 ... 193
附錄七：藍玉春教授書面意見 ... 195
附錄八：葉陽明教授書面意見 ... 199
附錄九：第 3 場座談會紀錄 ... 203
附錄十：第 4 場座談會紀錄 ... 219
附錄十一：海基會江丙坤董事長深度訪談重點摘要... 241
附錄十二：立法院王金平院長書面意見 ... 243
附錄十三：立法院法制局劉漢廷局長補充 ... 249
附錄十四：陸委會賴幸媛主委書面意見 ... 251
附錄十五：柯建銘委員訪談紀錄 ... 259
附錄十六：林益世委員訪談紀錄 ... 265
附錄十七：德國基本法 ... 275
附錄十八：臺灣地區與大陸地區訂定協議處理條例草案
... 281
附錄十九：南北韓關係發展法 ... 287
附錄廿：期末報告審查會紀錄 ... 291
附錄廿一：委託研究期末報告審查意見回應對照表... 299
XI
表次
表 1-1 第 1 場「憲政法理層次」座談會與談學者 ... 12 表 1-2 第 2 場「分裂國家及跨國經驗比較」座談會與談學者 ... 13 表 1-3 第 3 場「行政權與立法權實際互動之經驗」座談會與談者 ... 15 表 1-4 第 4 場「社會民意參與」座談會與談者 ... 17 表 1-5 深度訪談對象及訪談主旨 ... 19 表 1-6 資訊技術利用方式與資料蒐集範圍一覽表 ... 23 表 3-1 憲法、大法官解釋，及相關中央法規之規範 ... 67 表 5-1 簽署國出現次數 ... 111 表 5-2 FTA 相關議題 ... 114 表 5-3 支持與反對 ECFA 之意見對比 ... 121 表 6-1 各主要平面媒體對 ECFA 報導筆數之統計表 ... 126 表 6-2 主要平面媒體對行政與立法權限報導筆數之統計表 ... 128 表 6-3 FTA 與 ECFA 之國家總體政經情勢 ... 130XIII
圖次
圖 1-1 資料處理流程與系統結構 ... 25 圖 5-1 ECFA 相關新聞資料庫介面示意圖 ... 102
1
第一章 緒論
本章為本研究之緒論，主要目的在介紹本研究之緣起及背景、研究目的 及問題，以及主要之研究架構與方法。第一節 研究緣起
兩岸關係事務由於具有歷史特殊性與高度政治性，自 1993 年辜汪會談起 至 2011 年底展開之第 7 次江陳會，行政與立法機關就兩岸各項協議之協商、 簽訂、審議、適用等推動過程的國會監督方式與程度迭有爭議，影響朝野和 諧及政治安定。 有關政府涉外事務之分工，行政部門負責對外交涉與締約事宜，立法部 門則就條約或協定內容進行審查，惟有部分主張認為國會監督權不應侵犯行 政權之涉外職能；然以歐美先進國家之實踐經驗，在全球化時代下，國會積 極監督行政部門涉外事務已是勢之所趨。兩岸關係固有其特殊性，惟相關協 議在事實上為兩個政治實體間相互協商約定之事項，性質上係屬涉外事務， 且其內容多為攸關重大社會或經濟利益分配之政策，甚或影響國家定位問 題，故立法部門對於監督之要求，實為行政部門不可迴避之課題。 在我國憲政體制架構下，大法官釋字第 329 號解釋「兩岸協議」並非憲 法所稱之「國際書面協定」（含條約、公約或其他名稱），故排除憲法第 63 條有關立法院以「條約案」審議兩岸協議之適用。另「臺灣地區與大陸地區 人民關係條例」第 5 條第 2 項僅對兩岸協議的審議方式予以原則性規定，即 兩岸協議內容如涉及法律之修正或應以法律定之者，應報請行政院核轉立法 院審議，其餘則報請行政院核定後送立法院備查；「立法院職權行使法」第 7 條則規定，除法律案、預算案應經三讀會議決外，其餘均經二讀會議決之。 綜觀憲法、法律與司法解釋，對於立法院對兩岸協議之審查機制，容有討論 的空間。 兩岸協議在政治運作上向為衝突與妥協的焦點，為兼顧責任政治之落實2 以及行政權對兩岸協議相關事務整體規劃之專業，行政院研考會因此規劃辦 理本項委託研究，並期從行政與立法機關權限與角色，釐清兩岸協議推動過 程中兩者互動模式，據以研擬適合我國國情的兩岸協議推動機制與相關政策 建議。
第二節 研究主題背景及研究問題
馬英九總統自 2008 年 5 月上任以來，積極致力於兩岸關係的改善，久已 冰封的我國海基及大陸海協兩會的協商機制，又重新啟動，陸續已舉辦 7 次 的江丙坤與陳雲林之會談，也達成有關三通、直航及經貿方面的一些協議，也就是所謂的「兩岸經濟合作架構協議」（Economic Cooperation Framework
Agreement, ECFA）。 基於兩岸從來是臺灣政治的地雷區，又一向是朝、野政黨政治立場的分 隔線，馬政府對中的親和政策，從一開始就倍受反對黨的質疑，而代表民意 的立法院，自也要求能在兩岸頻繁的協商、協議過程中，扮演一定的角色， 盡監督的職責（廖達琪、李承訓，2010）。相對的，行政部門認為立法院以《臺 灣地區與大陸地區人民關係條例》概括授權其處理兩岸協商事宜，故兩岸協 商若無涉修法和人民權利義務，則視同行政命令，僅須送交立法院查照（黃 偉峰，2009）。 為解決上述的爭議，王金平院長曾倡議要運用「兩岸事務因應對策小 組」，以跨黨派方式組成；而此種在立法院內部設立兩岸事務小組，事前監督 陸委會與海基會和對岸協商事務的理念，在公元 2000 年時也曾被國民黨、親 民黨、新黨及無黨聯盟等黨團聯合提案，建議比照立院的「推動參加 WTO 立法計劃工作小組」之方式，由院長擔任召集人，副院長擔任副召集人，再 由各黨派按比例推代表組成，最後經院會表決通過。但前者（2010 年王院長 之倡議），因國民黨的立委吳育昇認為，這個簡稱「兩岸小組」的法制定位不 明，是屬於立法院內部的行政命令，不具有立法院組織法中所設各委員會的 等同法制地位，且總統馬英九也接受這樣的說法；後者（2000 年之提案）則 因當時的執政黨—民進黨後來拒派代表參與此小組，讓此小組根本無法組成
3 （廖達琪、李承訓，2010）。 故立法院到目前為止，對兩岸事務的監督力道，仍主要以邀請海基會董 事長江丙坤或陸委會主委賴幸媛來相關委員會或聯席會議中做報告為主。這 樣的報告，事前談判內容協商的成份極少，事務進行情況的說明成份極大； 尤其牽涉與中國大陸之談判議約，仍以行政權為主導，甚至簽約代表江丙坤 都表示不盡能全盤知道議約的細節，因為其中內容，如涉及衛生事務由衛生 署負責，交通事務則由交通部負責；他個人認為簽定字可向立院報告；也建 議陸委會賴幸媛主委或可考慮輪流帶各部會談判人員，定期到立法院向朝野 黨團做簡報，但這個建議似也尚未在立院中落實，目前仍以委員會之聯席會 議方式，邀請海基會與陸委會主其事者，針對如江陳會等兩岸事務進行事前 質詢、推演與討論。惟主管機關行政院大陸委員仍握有最後執行簽署協議之 權力，而對實際談判內容有決定權，立法院於此僅能做為審議機關。 在兩岸事務上，上述行政機關凌駕於立法機關的情況，可能歸因於下列 項原因： 一、憲法體制上的矛盾：臺灣的憲法經過七次修憲，中央政府體制已成為半 總統制。在半總統制下的立法與行政關係，有些臺灣學者們曾根據法國 經驗（沈有忠，2005；徐正戎，2001；劉致賢，2002），提出所謂「換軌」 的說法。其主要論點是認為若總統與立法分屬不同政黨在掌控時（如 2000 年到 2008 年的民進黨執政期），主張總統應尊重國會多數，任命多 數黨之人士為閣揆，形成「內閣制」之運作方式，總統權力放虛；如果 總統黨籍與立院多數黨一致（如目前之狀況），就是「總統制」。但這樣 的論述，一方面在陳水扁時代完全未實踐；另一方面也未真正觸及所謂 「雙首長制」下行政、立法關係該當如何。 如果依總統及立院多數的黨籍一致之邏輯，應行「總統制」，那麼行 政、立法要分庭抗禮，國會應積極監督。特別是，在七次的修憲過程中， 我國的國會數目從最早的國民大會、立法院及監察院的三院系統，轉變 為以立法院為單院的國會系統。甚至也有學者認為，若單就國會監督行 政體系的功能設計來看，我國實質憲政運作的行政立法關係，更接近於
4 總統制的「行政立法權力分立制衡之邏輯」。1 但是，我國的憲政歷史 上，國民黨曾經長期獨大的一黨主政，甚至是以列寧式政黨的以黨領政， 中常會即是決策機關，立法委員雖被納入，卻從來不是決策主體。和行 政關係上，也屬配合者，不是對抗者。近年民主發展，雖經歷民進黨的 輪替執政，但國民黨做為在野黨，最常見的說法是「不像在野黨」，某種 程度也反映出，可以在國會掌握多數的國民黨，仍未思考以正式法制途 徑，爭取資源，強化監督能量，以具體制衡行政權；反而仍因循舊制， 以行政院法案為優先，多做事後審議，少以事前監督為職志。 二、兩岸關係性質的特殊性：「兩岸關係」在性質係屬「國內」或「國際」， 也是臺灣內部爭議的話題之一。如果依「兩岸地區人民關係條例」，似乎 是以「國內」為立法思考；但就實際的運作互動上而言，不是「國際」 關係，也是「準」的層次。所以，目前學界的傾向，是將「兩岸」視為 不同於「國內」及「國際」的第三種類別關係，也可說是獨樹一類，就 叫「兩岸關係」。但即使有此概念，在法理上如何落實？在兩岸進行協議 時，準用「兩岸地區人民關係條例」，來規範行政、立法權限，還是準用 憲法中第 63 條給予立法院以「條約案」來審議兩岸協議之角色？現雖經 大法官釋字第 329 號已排除此項可能，但相關的困惑仍未能解除；因「兩 岸地區人民關係條例」第 5 條第 2 項僅對兩岸協議的審議方式予以原則 性規定，即兩岸協議內容如涉及法律之修正或應以法律定之者，才報請 立法院審議，其餘僅由行政院核定後送立法院備查；但「立法院職權行 使法」第 7 條規定，除法律案、預算案應經三讀會議決外，其餘均經二 讀會決之。所以立法院對兩岸協議內容的參與程度主要是不能有所增修 的「備查」，還是有增修空間的「二讀」審議；尤其協議內容在形成前， 立法院到底能不能事前參與，一直是無解。所以，即便是「兩岸」可以 獨立成為一第三類別關係，但行政、立法在法理上的角色分際，仍是有 待琢磨探討。 1 例如，2004 年 12 月 15 號的大法官解釋釋字第 585 號，其主要目的為解釋「三一九槍擊案 真相調查委員會」是否違憲，文中陳述：「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其 固有之權能自得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊…發揮權力分立與 制衡之機能」。這一解釋文等於確立了立法院的調查權，以及與行政權分立制衡之關係，可 說將臺灣的體制法制上更推向總統制。
5
三、立法院角色的困境：「三權分立」下國會的原始設計功能為立法，而近期
學者的研究，則認為國會的主要職能，包括聽政、審議法案、預算等均 可視為是監督（施能傑，1987；Rockman, 1985）；比如美國國會的委員 會，長久以來一直是審查法案的重心，但近期 Epstein & O’Halloran （2001） 的研究，也是以「監督」為面向，探討美國在分權系統下，國 會中的委員會如何監督行政權。 國會監督能力的被重視，其實肇因於美國於 1930 年代後行政職能擴 張，官僚組織龐大，功能複雜，分工細膩，業務專精，國會議員深覺無 法如行政官僚般深入了解議題，有失控之感，所以除了強化幕僚系統外， 也以提升委員會的審議品質，及委員的專業能力為改革目標。當時美國 的做法包括提高議員薪水，使他們願意多留任於國會，強化委員會的資 源及主席制，讓有經驗的議員能在同一委員會長期服務；而因為議員本 身資源及專業的加強，選民服務做的更佳，連任率也隨之提高（Fenno, 1973; Fiorina, 1977），在國會中就更不乏具有專業及經驗的議員，來監督 行政部門的作為。 以上這樣機制，在目前的臺灣是完全不存在。雖然國會五法自 1999 年通過後，包括黨團協商的法制化、會期不連續原則、委員會專業化， 議事轉播，國會助理專業化等國會改革措施陸續施行，但是強化委員會 的資深及主席制、黨團協商透明化等有助監督機制強化的重要改革方向 仍然停滯不前。至今立院維持每年委員輪轉委員會及雙召委制。而立委 的選民服務主要是婚喪喜慶、個人需求型為主，政策型的少，且偏向小 眾利益（黃秀端，1994；羅清俊，2009）。 難以養成專業的立委，要對兩岸事務進行實質的監督，恐怕也是鏡 花水月。特別是兩岸協議牽涉各部會的主管業務，會各有其談判代表， 立委們在時間、經驗及幕僚能力皆有限的情況下，對於兩岸事務的監督 恐難以進入狀況，真正有效監督行政作為。 基於以上研究主題之背景，本研究之目的為瞭解及分析為兩岸協議推動 過程中行政與立法機關的權限及角色，且期待能從行政與立法機關的權限與 角色分析中，釐清兩岸協議推動過程中兩者的互動模式，並據以研擬適合我
6 國國情的兩岸協議推動機制與相關政策建議。具體研究問題如下： 一、 從法制與政治實務層面，探討我國現行兩岸協議性質與法律定位、兩岸 協商制度及運作現況。 二、 研析主要先進民主國家（如總統制的美國、內閣制的英國）行政與立法 機關涉外事務之運作方式及扮演角色，以及並蒐集分裂或主權爭議國家 （包含德國、韓國）的相關經驗與現況。 三、 研擬適合我國國情之兩岸協議推動機制並進行可行性分析。 四、 針對兩岸協議推動過程各階段（含事前、事中、事後三階段），研提促 進行政與立法機關穩定互動之具體政策建議。
第三節 研究架構及研究方法
一、研究架構 為能對本計畫之研究問題進行整體性之解析，宜由以下分析面向進行綜 合性的探索。蓋誠如前述研究主題之背景分析，在兩岸協議推動過程中，行 政與立法機關的互動關係及角色權限並非憑空存在，其多少受（一）世界民 主趨勢；（二）憲政法理邏輯；（三）分裂國家經驗；（四）臺灣行政立法互動 之歷史軌跡與；（五）國內政情等因素之影響。故本計畫特別將這五項因素彙 整為本研究之概念架構，並據以做為分析指引。此一架構的五項要素內涵詳 述如下： (一) 世界民主趨勢 20 世紀末，全球化對國際社會及國與國之間的關係產生了重大的影響， 加上如歐盟、東南亞國協等區域性組織的興起，國與國之間簽定各式促進經 濟合作及貿易交流的條約、協議，已是現今國際社會的常態。欲探討兩岸協 議該如何在行政權與立法權間平衡，首先可先觀察其他先進民主國家的處理 經驗。 就總統制的代表國家，美國為例，只有在美國政府與外國完成談判之後，7 美國參院才會對協議或條約進行實質審查。如果參議院對協議或條約不滿 意，可以否決或擱置。例如，威爾遜總統提出的「國際聯盟」，就遭到參院否 決；卡特總統的「二號限武條約」則遭參院擱置（陳一新，2009）。國會監督 美國行政部門涉外事宜，並不因「行政協定」不須國會同意而有所怠惰。事 實上，九成以上的美國國際協議履行皆有國內法授權，或源自條約之批准 （Edwards, Wattenberg, and Lineberry, 1997）。例如，美國國會在 1934 年通過
《貿易互惠協定法》（Reciprocal Trade Agreements Act, RTAA），事前授權總
統對外談判特定的經貿協定（如關稅減讓）（黃偉峰，2009）。在對外經貿協 商上，美國國會歷年來更透過立法衍生多重制度「否決點」（veto points）來 監督行政部門（Pahre, 2004）。 至於內閣制國家如英國，由於行政權與立法權的權力融合設計，內閣是 由國會多數黨組成，國會正常狀況下，多是替內閣作為背書，不採取積極監 督作為，國會亦無條約程序，條約締結權屬於內閣首相，國會不具參與條約 締結之地位。但是為了履行條約，其國會仍須引用條約之內容來加以立法（黃 秀端，2010）。 同為雙首長制的法國，更是在 2008 年修憲過程中，為了因應歐盟統合， 在憲法中明確規範了國會各院應增設「歐洲聯盟事務委員會」（憲法第 88 條 之 4）。2 上述的案例可觀察到，立法機關參與甚至監督行政機關的國際條 約之簽訂，已是現今民主社會的趨勢。但是，在此必須強調的是，美國國會 無論在委員會的專業度、國會專業幕僚的人數與專業分工、各項資訊設備的 利用上，都不是臺灣立法院所可以比擬的（廖達琪，2008）。現代的民主國家 普遍遭遇的問題是，由於現代國家事務的專業化複雜化，行政機關日益龐大 且組織精密，行政官僚的人數遠非立法機關可以相比。立法機關對行政機關 的監督效能，一般來說較為低落。 若依上述所提的美、英、法經驗，由立法機關監督行政機關的兩岸協議 之簽定，則立法院的組織設計、專業立法幕僚該如何提升在兩岸協議的專業 度，都將是未來必須檢視的重要議題。 (二) 中華民國憲政法理邏輯 2 張臺麟，〈2008 年法國修憲內容及其對我國的啟示〉，http://www.npf.org.tw/post/3/8296。
8 中華民國憲法於 1947 年頒訂實施時，一般咸認為傾內閣制的設計（廖達 琪等，2009），但旋即因大陸淪陷（1949），國民政府遷臺，憲法即遭凍結， 而以「動員戡亂時期臨時條款」代之，在此被謔稱為違章之法規下，「總統」 大權獨攬。後雖經 1987 年解嚴以降的民主化推動，此條款於 1992 年正式廢 止，中華民國憲法乃重見天日。但為因應時勢變遷，李登輝總統開始發動修 憲，從 1992 年起，第一次至 2005 年的第七次（廖達琪，2004；2006；2009）， 目前憲法咸被各方認為是「半總統制」傾向（吳玉山，2008）。憲法文本的變 化，也讓行政、立法的角色、職能有所牽動。如以內閣制為依歸，行政權完 全主導，立法權是屬消極監督；如為「總統制」，行政、立法分立，立法可扮 演較積極監督的角色，甚可事後否決行政所簽之協定（如美國威爾遜總統的 國際聯盟案例）；但如為「半總統制」，立法應為積極或消極監督，對國際協 定可介入多深，則乏人探究（廖達琪等，2011）；在實務上則是易起糾葛，所 以本研究亦就此方面進行推衍。 (三) 分裂國家的經驗 1998 年 2 月金大中就任南韓第十五任總統。金大中一向以對北韓持友好 態度著稱，曾根據德國統一經驗提出「三階段統一論」，即第一階段組成南北 邦聯，一個民族、兩個國家、兩種制度、兩個政府、和平共存、和平交流； 第二階段則是朝向聯邦制發展；第三階段便是兩韓的統一。 2000 年 6 月 13 日，金大中正式踏上北韓領地，和北韓國防委員長金正 日在平壤開啟雙方第一次的領袖會談。6 月 15 日南北韓雙方領袖就會談成果 發表《六一五宣言》，其內容為：1、南北雙方决定，國家統一問題，要由其 國家的主人——我們民族相互聯合的力量自主地解决；2、南北雙方認為，南 方提出的實現統一的邦聯制方案和北方提出的初級階段的聯邦制方案互有共 同性，雙方決定今後將朝此一方向推進統一進程；3、南北雙方決定，在今年 8 月 15 日之際交換離散親屬訪問團，並盡早解決長期被拘禁的政治犯之人道 主義問題；4、南北雙方決通過經濟合作均衡發展民族經濟、並加強社會、文 化、體育、衛生、環境等各領域的合作和交流，以增進相互間的信任；5、南 北雙方為早日將上述協議事項付諸實踐，決定在近期開始當局間的對話。 與臺灣相同的狀況是，在 2001 年國會議員選舉中南北韓關係成為一個熱
9 門議題，執政陣營呼籲選民支持其候選人，使金大中的能夠持續摘取陽光政 策的成果；反對陣營則抨擊執政黨的北韓政策只不過安撫是一種政策，單邊 地提供北韓援助，卻只換得北韓持續的敵意和挑釁，因此要求執政黨在處理 對北韓的關係時能夠堅持更互惠的原則。反對陣營並要求針對金大中政府如 何與北韓進行磋商展開國會調查，並檢查金大中政府對北韓的過度優惠承 諾，包括協助北韓基礎建設以及借貸北韓。在反對陣營看來，北韓的同意會 談只過是一種戰略轉移，並不會改變北韓根本的侵略策略。在朝陣營則樂觀 地表示，為北韓創造一個友善的區域環境和國際環境，將使它逐步走向開放， 並改變其政治體系。 韓國的案例，似乎指向國會的角色，主要是事後監督，目前發展趨勢為 何，還有待本研究進一步挖掘了解。德國在統一前，東西德要簽協議前，國 會似乎也未積極介入，但實際狀況仍有待本研究後續探討。 (四) 行政立法互動的歷史軌跡 傳統上我國行政院與立法院的關係，一直是有類內閣制的消極監督型， 有審議質詢內閣的政策及作為，但少有法規的主動提出控制，或事前的介入 協商。近年民主發展，雖經歷民進黨的輪替執政，但國民黨做為在野黨，最 常見的說法是「不像在野黨」，某種程度也反映可以在國會掌握多數的國民 黨，仍未思考以正式法制途徑，爭取資源，強化監督能量，以具體制衡行政 權；反而仍因循舊制，以行政院法案為優先，多做事後審議，少以事前監督 為職志；雖然 2000 年時曾與泛藍陣營及無黨聯盟推出了「兩岸小組」，有主 動積極監督或督促政府兩岸政策的意味，但因未從組織法上著手，加上民進 黨杯葛，也只能花拳繡腿的擺了個架式。今日國民黨再執政，很難期待國民 黨的立委們可以馬上改變心態，推出在民進黨執政時都未落實推動，能增強 國會監督能量的相關法條及資源爭取；未來這樣消極監督的歷史軌跡，是否 需要調整？如需要，又如何調整，也是本研究欲探討的重點。 (五) 國內政情綜合分析 我國自國民黨威權執政、戒嚴，乃至民主化後政黨之間意識型態的對立、 選舉衝突，加上兩岸之間的長期對峙與文攻武嚇，除了造成藍綠陣營長期的 互不信任外，人民對於兩岸間的各種協商議題也極為關注，無論支持積極開
10 放兩岸互惠交流，或是主張消極維持臺海現狀，都會對兩岸協商中的臺灣主 權完整性感到憂慮，此為臺灣的特殊政情之一。 其二，國內政治版圖，長期維持藍營基本盤大於綠營的狀況。其中，國 會議員的席次，自第三屆立法委員全面改選以來，大部份的時間是泛藍席次 大於泛綠，尤以第七屆立委選舉，泛藍席次幾佔三分之二。 由於綠營無法取得國會席次的優勢，一些重要的議題，如兩岸協議的簽 訂，泛綠陣營如臺聯及民間社團，曾經三次提出公民信任投票案，以訴諸全 民共識的方式，企圖取得監督兩岸協議的話語權。但是，此三次的公民投票 案，均受到行政院公民投票審議委員會的駁回。也可以說，臺灣有些人對兩 岸關係的發展及相關協議的簽訂，有高度的疑慮及關切，卻沒有暢通的管道 可以表達。做為民意機關的立法院，是完全依照既定的法理來行使對兩岸簽 訂協議的監督職權，還是也能回應社會民情，較積極的介入兩岸協議的簽訂 過程？這些都值得深入之探討。 二、研究方法
依據研究問題與研究架構的五大研究面，本計畫係採取以下研究方法 及步驟進行研究，包括：（一）文獻資料蒐集與回顧；（二）焦點座談會；（三） 專家深度訪談；（四）媒體資料、立法院公報資料蒐集、資料庫建置及資料探 勘等。以下分別說明： (一) 文獻資料蒐集與回顧 本計畫將針對前述各項研究問題及面向進行文獻資料蒐集與回顧： 1. 傳統民主國家在全球化衝擊下，如英美法等國，其國會對國際、國與國間 的條約、協議或約定，如何實行其憲法、法律或慣例所賦予的監督職能； 尤其以法國近似我國的半總統制，更值得探索。 2. 分裂國家，如前東西德、現今的南北韓，其間的各項協議，是如何進行？ 國會在其中所扮演的角色為何？ 3. 我國的憲政演繹過程，我國憲法歷經七次修憲，中央政府機關的定位、機 關組織間的關係、架構都歷經了多次的變動。期間，大法官會議則多次對 政府權限問題、兩岸協議問題如 1993 年的 329 號解釋、總統職權問題如
11 2007 年的 627 號解釋。由於兩岸協議涉及我國的主權、政府機關架構等 憲政問題，勢必需要梳理我國的憲政演化歷史。 4. 我國行政機關與立法機關互動的傳統途徑，自 1993 年辜汪會談起，至 2010 年底的第 6 次江陳會，兩岸多次的協商過程中，行政機關和立法機關間的 互動，是否依循一樣的模式？若互動模式有變動，所為為何？現狀的互動 模式是否依賴著傳統互動途徑？ 5. 兩岸議題對我國社會民情的特殊性：臺灣政治長久以來，一直沿著所謂兩 岸的統獨爭議進行爭鬥，某種程度也產生了社會中不同理念人士間的互信 不足；換句話說，兩岸任何協議都易牽動臺灣社會最敏感的神經，而或會 有過激、對立、失序的現象出現。再加以，臺灣選制造成只有兩大黨，沒 有小黨的現象，一些少數的聲音無法找到適當發聲管道，只有走街頭抗 爭。所以在兩岸協議推動簽訂上，是否只依法理來看待行政、立法權限即 可，還是斟酌這議題的特殊性，在法制的灰色模糊處，開放更多民意參與 表達空間，而讓立法者的民意代表的角色，能更充分發揮，也是本研究所 欲探討的內容。 (二) 焦點座談會 除文獻回顧與分析之外，本研究另透過專家焦點團體座談之方式，以蒐 集專家意見。本計畫業已按研究問題與研究架構之分析面向在臺北及高雄兩 地共計舉辦了四場焦點座談會，座談主題分別為：1.憲政法理層次分析；2. 分裂國家及跨國經驗比較；3.行政權與立法權實際互動之經驗；4.社會民意參 與等。研究團隊並依不同座談會的性質，擬訂不同的討論提綱，並邀請專業 領域符合該項座談會主題之專家學者。以下依座談會主題及舉辦順序，簡述 該場次座談會情形、該場次之討論提綱，以及出席之學者專家。 本計畫第 1 場次「憲政法理層次分析」座談會（重點紀錄請見附錄一）， 係於 於 2011 年 5 月 11 日假臺灣大學社會科學院舉行，與會學者如表 1-1 所 示。政大法律系廖元豪副教授及臺大法律系顏厥安教授以書面意見表達（附 錄二、三）。本次座談學者對於各民主國家的憲法、行政立法互動關係、國際 條約及協定之簽署規範，以及國會組織等層面，皆有廣泛及深入的探討，提 供本研究從憲政法理層次對各國行政與立法互動關之瞭解。
12 表 1-1 第 1 場「憲政法理層次」座談會與談學者 座談會 主題 中華民國憲法業已歷經七次修憲，目前我國之政府體制咸被各 界認為是「半總統制」傾向之制度。而依半總統制之精神，行政及 立法的角色及職能往往會因總統、行政首長及立法院多數黨之組成 關係的不同，而產生一致政府、分立政府、少數政府或共治等情況。 此次座談會之主要目的即是依目前我國之憲法架構，在兩岸協 議的推動過程中，行政權和立法權之權限及互動關係究竟應如何解 讀？憲法條文（含大法官釋憲）又應如何規範行政權及立法權之運 作？總統制（美）、內閣制（英）、半總統制（法）及分裂國家經驗 （德、韓）的國家，在其憲政架構下行政立法機關的互動模式又是 如何？凡此又能提供哪些經驗或實施準則，以提供我國憲政運作之 參考？ 討論提 綱 1. 歷經七次修憲之後，我國「行政權」之範疇、運作模式與權限 究竟發生哪些變化？又有哪些觀點之解讀與分析？ 2. 歷經七次修憲之後，我國「立法權」之範疇、運作模式與權限 究竟發生哪些變化？又有哪些觀點之解讀與分析？ 3. 歷經七次修憲之後，我國行政與立法權之間的互動關係發生哪 種情況的轉變？其合憲性如何？又有哪些憲政觀點（含大法官 釋憲）的分析及解讀？ 4. 歷經七次修憲之後，「兩岸協議」在現有憲政法理框架下的定 位，究竟是屬於「國際」、「兩岸」或「國內」性質？抑或還有 其他的定位方式？ 5. 以目前「兩岸經濟協議」（ECFA）之推動及簽訂情況為例，請 分析及檢討我國目前行政與立法機關角色權限及運作之問題與 其合憲性？ 6. 若兩岸未來仍有相關協議事項需要簽署及推動，請問行政與立 法機關在兩岸協議方面之權限及角色功能應如劃分？試請從兩
13 岸協議簽署的事前、事中及事後等三個階段分別給予建議。 出席之學者專家 姓名 單位職稱 備註 王業立 臺灣大學政治學系暨研究所教授兼系主任 周育仁 臺北大學公共行政暨政策學系教授兼任公共事務學院院長 林正義 中央研究院歐美所研究員 黃秀端 東吳大學政治系教授兼系主任 彭錦鵬 中央研究院歐美所副研究員 廖元豪 政大法律系副教授 書面意見 顏厥安 臺大法律系教授 書面意見 第 2 場次專家焦點團體座談的主題為「分裂國家及跨國經驗比較」，係於 2011 年 6 月 17 日在中山大學社會科學院政治學研究所舉行，與會學者名單 如表 1-2（座談會書面意見請見附錄四至八）。由於此次座談會之探討焦點為 「分裂國家」或具有簽署與 ECFA 類似國際協訂經驗之國家，因此邀訪之學 者亦以上述研究領域之專家為主。 表 1-2 第 2 場「分裂國家及跨國經驗比較」座談會與談學者 座談會 主題 臺灣受限於政治現實層面，在兩岸的雙邊會談及各項協議過程中， 常因國名、協議簽署過程及方式，及國會監督角色及時機等各項因 素，導致朝野屢有爭議。鑑於此，此次座談會的主題焦點為：分裂 國家及跨國經驗之比較。 歷史上，和兩岸現狀相似，曾經是分裂國家的東西德，以及仍 為分裂狀態的南北韓；在分裂狀況下的國家是如何進行雙邊會談？ 簽訂協議的內容、程序及審議過程為何？其國會是否有制定規範協 議簽署程序的法律，或是成立相對應的功能性委員會？
14 跨國比較方面，除了美國以外的民主國家，如內閣制的英國、 半總統制的法國，在外交、經貿的會談及協議過程中，行政權和立 法權的關係為何？國會監督協議的過程及相關機制為何？ 討論提 綱 1. 分裂國家，如前東西德、現今的南北韓，其間的各項協議是如 何進行的？雙方的名稱、協議簽訂的程序為何？ (1) 依德國基本法，締結國際條約權係行政權抑或是行政機關與立 法機關共有之權限？ (2) 南韓國會對於北韓所釋出的兩韓國會會談之訊息的態度與意 見為何？ (3) 南韓國會對於 2000 年和 2007 年的兩次高峰會之反應為何？ 2. 分裂國家，雙邊進行會談或簽訂協議時，國會在其間扮演的角 色為何？國會參與或監督的時間點，為事前、事中或是事後？ 3. 分裂國家中，國會監督行政部門進行會談或協定的機制為何？ 是否有制訂相關的法規？國會是否有成立監督小組或功能性的 委員會？ 4. 跨國經驗比較中，美國、英國、法國等不同體制國家，其間的 跨國協議是如何進行的？簽訂協議的過程及機制為何？是否有 具體的相關案例？ 5. 跨國經驗比較中，美國、英國、法國等不同體制國家，進行會 談或簽訂協議時，國會在其間扮演的角色為何？國會參與或監 督的時間點，為事前、事中或是事後？ 6. 跨國經驗比較中，國會監督行政部門進行會談或協定的機制為 何？是否有制訂相關的法規？國會是否有成立監督小組或功能 性的委員會？ 7. 國際條約之落實與國內法之關係。 8. 內閣制國家之政黨政治與外交。
15 出席之學者專家 姓名 單位職稱 研究領域 備註 沈有忠 東海大學政治學系助理教 授 德國體制及相關問題分析、 德國合併前後行政立法關係 附錄四書面 意見 河凡植 高雄大學東亞語文學系專 案助理教授 南北韓國會交流歷史及現狀 附錄五書面 意見 郝培芝 臺北大學公共行政暨政策 學系副教授 法國體制及相關問題分析、 歐盟多層級治理體制分析 附錄六書面 意見 廖義銘 高雄大學政治法律學系副 教授 南北韓相關問題分析、我國 立法院相關問題分析 出席 藍玉春 中正大學政治學系副教授 法國體制及相關問題分析、 歐盟多層級治理體制對法國 及德國之影響 附錄七書面 意見 葉陽明 政治大學政治學系教授 德國體制及相關問題分析 附錄八書面 意見 第 3 場次專家焦點團體座談的主題為「行政權與立法權實際互動之經 驗」，係於 2011 年 8 月 4 日在臺灣大學社會科學院舉行，與會者為相關領域 政府官員，名單如表 1-3（座談會紀錄請見附錄九）。 表 1-3 第 3 場「行政權與立法權實際互動之經驗」座談會與談者 「行政權與立法權實際互動之經驗」座談會主題與討論提綱 座談會 主題 兩岸各項協議之修訂、協商、簽署及審議，各項過程皆涉及到 高度的行政專業。而立法院對兩岸事務的監督，仍主要以海基會董 事長江丙坤或陸委會主委賴幸媛至立法院報告為主。但牽涉與中國 大陸之談判議約，仍以行政權為主導，甚至簽約代表江丙坤都表示 不盡能全盤知道議約的細節，因為其中內容，如涉及衛生事務由衛
16 生署負責，交通事務則由交通部負責。 故本次座談會，擬邀請與 ECFA 協議簽訂過程相關之行政部門 官員，瞭解行政權與立法權實際的互動經驗中，專業及技術官僚對 兩岸協議內容監督過程之經驗及想法。 討論提 綱 1. 在兩岸協議的擬訂、協商及簽署過程中，行政部門如何橫向聯 繫、協調兩岸協議之內容？陸委會如何扮演溝通串聯之角色？ 其他行政部門各自的主要任務為何？ 2. 兩岸協議的簽訂，行政權面對立法院的監督力量，主要以事後 備查的方式因應。而協商過程期間的監督，主要以海基會董事 長江丙坤或陸委會主委賴幸媛至立法院報告為主。由於兩岸協 議的高度專業及繁瑣，立法委員對行政部門的質詢，主要的應 對者可能為各部會的行政官員。想請問，在面對立法委員的監 督質詢時： (1) 與立法委員的實際互動情形為何？是否有頻繁的互動、書面往 返，或各式口頭報告？ (2) 立法委員對兩岸協議監督的專業性如何？若立法院指派數位代 表參與兩岸協商過程，是否妥適？ (3) 若需加強國會整體對兩岸協議的監督能量，就行政部門與立法 部門之互動經驗，該如何強化國會的組織或是專業性？ 出席之政府官員 沙志一 農委會漁業署署長 張國明 高雄港務局主秘 高銘釜 農委會動植物防疫檢疫局副組長 黃惠娟 農委會動植物防疫檢疫局技正 賴威伸 交通部航政司科長 陳永乾 經濟部國際貿易局組長
17 第 4 場次專家焦點團體座談的主題為「社會民意參與」，係於 2011 年 9 月 9 日在臺灣大學社會科學院舉行舉行，與會專家名單如表 1-4（座談會紀 錄請見附錄十）。由於此次座談會之目的係在瞭解社會輿論對行政與立法機關 在兩岸協定簽訂方面的職能角色觀察，故受邀專家多為媒體專業人士。 表 1-4 第 4 場「社會民意參與」座談會與談者 座談會 主題 兩岸相關協議的簽訂關係國家發展與民眾生計至鉅，但是因兩 岸協議既非一般國與國之間的「條約」，也非單純之「行政協定」， 其從談判簽署至公佈實施的過程中，似乎並無一般條約或政策法案 的審議及立法監督程序，所以，在兩岸相關協議簽訂過程中，民間 或媒體表示關切的聲音似乎很大，對兩岸相關協議內容又多表疑 慮。然而兩岸相關協議既屬國家重大政策，且又密切攸關民眾福祉， 各方又頗多關切，本次座談會乃邀請各位媒體代表及監督國會的民 間社團代表來談談以下問題 討論提 綱 1. 關於政府推動的兩岸協議，您個人觀察行政院與立法院的角色 為何？ 2. 關於政府推動的兩岸協議，您對目前的行政院與立法院的互動 情形，如何評價？ 3. 關於政府推動的兩岸協議，行政院表示目前的機制已相當足 夠，包括事前的向立法院黨團報告、事中接受立法院的要求備 詢、事後依相關規定在立法院中進行審查。您如何看待這樣的 機制？ 4. 關於政府推動的兩岸協議，立法院表示目前的監督機制不足， 最好能有類似〈臺灣地區與大陸地區訂定協議處理條例〉的制 定，整體規劃審查流程，甚至必要時，立法院得派代表，以顧 問身份，參與協商過程。您的看法如何？ 5. 如民間社會對政府推動兩岸協議制訂有參與的意願，您認為民
18 間參與應受那些限制及規範，以避免傷害國家與公眾利益？ 6. 又民間社會應如何與立法機關互補合作，以共同監督政府兩岸 協議之制訂？ 與會者名單 姓名 職稱 專長領域 顧忠華 公民監督國會聯盟理事長 政大社會系教授 立法院 陳敏鳳 前聯合報政治組記者 香港東方日報駐臺記者 立法院、黨政 李志德 前聯合報政治組、兩岸組記者 美國自由之駐臺記者 立法院、兩岸、軍事 某平面媒體記者 1 立法院、黨政 某平面媒體記者 2 立法院 (三) 專家深度訪談 本研究再透過對兩岸協議簽訂具有實務及學理經驗之專家學者進行深度 訪談，以更進一步瞭解行政與立法機關在兩岸協議簽訂過程中所應有之互動 關係及職能角色扮演。在專家深度訪談方面，研究團隊同樣針對受訪者的不 同權責機關、專業及職務，擬定不同的訪問提綱。表 1-5 整理摘錄各受訪專 家之基本資料、訪談方式，及訪談提綱，詳細訪談內容摘錄則請見附錄五。
19 表 1-5 深度訪談對象及訪談主旨 受 訪 人 職 稱 訪 談 方 式 訪談提綱 江 丙 坤 海 基 會 董 事 長 深 度 面 訪 海基會接受政府委託，處理兩岸往來事務及涉及公權力之 協商、交流及服務事宜，請問： 1. 依據研考會之研究計劃內容及媒體所云，目前涉及與對 岸的各式協商，仍以行政權為主導，但是與大陸的各項 談判議約涉及到的層面相當廣泛，例如：衛生事務由衛 生署負責，交通事務則由交通部負責，其中的各項細節 可能連簽約代表江董事長都不盡皆知。請問董事長是否 確有其事？如果實情如此，在與對岸的協議過程中，是 否會不利我方談判？ 2. 海基會的職責，主要為接受政府委託，特別是上級指導 機關陸委會為主要的聯繫機關。因此，海基會理應是最 瞭解政府理念及談判規劃之民間單位。請問：在與政府 機關的聯繫過程中，以及和對岸談判協商的經驗中，董 事長認為，包括 ECFA 在內的兩岸各式協議，是否適宜 讓立法院執行監督的職權？談判過程中，什麼時機適合 讓立院監督（事前、事中及事後）？ 3. 以海基會的角度而言，行政機關是否有其他的方式，能 在不損及國家利益，及不迴避國會民主監督的狀況下， 在兩岸協議上取得平衡？ 附錄 十一 王 金 平 立 法 院 書 面 訪 1. 在兩岸各項協議的簽訂過程中，行政機關不但握有談判 內容的主導權，且對兩岸事務熟稔與專業，行政權與立 法權的關係相當不對等，立法院幾乎只能在協議完成 附錄 十二
20 院 長 談 後，進行事後的審查。請問院長，對於立法機關無法有 效監督兩岸協議的內容有何想法？立法機關適不適合 在兩岸事務與協議過程中，扮演積極監督之角色？ 2. 王院長曾倡議運用跨黨派所組成「兩岸事務因應對策小 組」，扮演兩岸頻繁協商、協議過程中的監督角色。請 問王院長，在王院長的構想中，「兩岸事務因應對策小 組」的運作方式為何？在立法院組織架構中的定位為 何？ 3. 部份立委及學者曾認為，「兩岸事務因應對策小組」的 法制地位不明，不具有立法院組織法中各委員會的同等 地位，因此建議成立專門的兩岸事務委員會。又由於， 若兩岸事務委員會為一般的常設委員會，可能和其他的 常設委員會有權限重疊的情況，學者建議將兩岸事務委 員會設為特種委員會。請教院長，就現在的兩岸事務發 展狀況，適不適合在立法院中成立兩岸事務委員會？ 4. 立法院曾擬依《臺灣地區與大陸地區兩岸人民關係條 例》，研擬《兩岸訂定協議處理條例》，但最後此條例無 疾而終。請問王院長，當時構想中的《兩岸訂定協議處 理條例》的大致內容為何？依此條例，在兩岸的協議過 程中，立法院如何進行監督職權？ 5. 除了上述加強立院監督兩岸事務職能的方式外，立法權 在兩岸事務推動的各階段（事前、事中、事後）分別可 以扮演什麼樣的角色？和行政機關的互動過程中，有無 其他可行的權衡方式？ 劉 漢 廷 立 法 院 法 制 書 面 訪 談 美國處理外交協議過程中，國會的參與及監督機制 附錄 十三
21 局 局 長 賴 幸 媛 陸 委 會 主 委 書 面 訪 談 在兩岸各項協議的簽訂過程中，陸委會負責通盤性的大陸 政策研究、規劃、審議及跨部會協調的工作。請問賴主委： 1. 目前涉及與對岸的各式協商，仍以行政權為主導，但是 與大陸的各項談判議約涉及到的層面相當廣泛，例如： 衛生事務由衛生署負責，交通事務則由交通部負責，其 中的各項細節可能連簽約代表江丙坤會長都不盡皆 知。請問，陸委會如何在行政機關內部跨部會橫向連 繫？ 2. 立法院是最高民意機關，對各項行政機關之職權及行 為，理應有監督之權，然而兩岸事務複雜、協議之談判 與簽訂也事關國家安全、經濟及社會有著重大的影響。 請問賴主委，立法院是否在兩岸協議的過程扮演更積極 的監督角色？談判過程中，什麼時機適合讓立院監督 （事前、事中及事後）？ 3. 立法院曾希望成立「兩岸事務因應對策小組」，或以制 訂《兩岸訂定協議處理條例》的方式，對兩岸協議進行 事前或事中的監督。另有學者專家建議，於立法院中新 增兩岸事務委員會，以增加國會對兩岸事務的監督力 量。對於行政體系而言，何種是最能夠平衡行政與立法 在兩岸事務中不對等關係的最佳方式？ 4. 依陸委會的角色而言，是否有其他的方式，能在不損及 國家利益，及不迴避國會民主監督的狀況下，在兩岸協 議上取得平衡？ 附錄 十四 柯 建 立 法 深 度 1 立法院目前審理兩岸相關協議之機制（包括事前海陸兩 會來黨團報告、事中應相關委員會之邀來院說明，及事 附錄 十五
22 銘 委 員 、 立 法 院 民 進 黨 團 總 召 面 訪 後的審查），請問您是否滿意？ 2 立法院王院長曾倡議運用跨黨派所組成「兩岸事務因應 對策小組」，扮演兩岸頻繁協商、協議過程中的監督角 色。您認為可不可行？或者是否要成立特種委員會（如 紀律、程序、修憲、經費稽核委員會等）？ 3 是否有必要就兩岸協議事項，正式訂定如〈臺灣地區與 大陸地區訂定協議處理條例〉之法條，以為依循？ 4 一般而言，黨團代表是政黨與立委間居中協調的角色； 目前大部份的兩岸協議則是由身為執政黨的國民黨所 全權主導，民進黨不但是在野黨，也是立院的少數黨。 請問委員，在監督兩岸協議的簽署過程中，黨團代表所 扮演的角色為何？ 面對行政專業以及國會監督能量不 足的情況，黨團代表如何協助在野黨立委發揮監督職 能？ 5 黨團協商是立法院審查法案的重要程序之一，請問委 員，就監督兩岸協議的簽訂過程而言，您的黨團協商經 驗為何？黨團協商如何運作？是否和一般法案審查過 程有所不同？ 6 請問委員，立法機關適不適合在兩岸事務推動協議過程 中，扮演積極監督之角色？立法權在兩岸事務推動的各 階段（事前、事中、事後）分別可以扮演什麼樣的角色？ 和行政機關的互動過程中，有無其他可行的權衡方式？ 林 益 世 立 法 委 員 、 國 民 黨 政 策 會 執 行 長 深 度 面 訪 附錄 十六 (四) 媒體資料與立法院公報蒐集、資料庫建置及資料探勘 本研究另導入資訊技術來縮短本研究計畫之資料蒐集時程，並提升後續
23 分析效率與有結構性的保存研究資料。資料蒐集上主要為撰寫程式來進行抓 取並匯入資料庫內，後續分析則以整合查詢介面與擷取資訊程式來輔助判 讀。資訊技術的使用方式及其所針對的研究主體，則可分為新聞媒體資料與 立法院公報兩類，以下將就資訊技術運用與蒐集範圍、資料處理流程兩大方 向進行說明： 1. 資訊技術運用與資料蒐集範圍 在資訊技術的運用上，主要將其做為輔助研究工具，用於資料蒐集、擷 取、分析與互動介面上，程式語言混用 PHP 與 JAVA，而資料庫採用 MYSQL 系統，在資料蒐集方面政府文件以立法院公報為主，新聞媒體則以中時報系、 聯合報系及自由時報為對象；最後則運用互動介面來進行輔助分析、查詢、 標記，數據統計則以資料庫結構語法來處理（詳見表 1-6）。 表 1-6 資訊技術利用方式與資料蒐集範圍一覽表 主項目 子項目 新聞媒體資料 立法院公報 程式語言 PHP 主要用於互動與查詢介 面的撰寫上 未使用 JAVA 用於資料擷取、分析及查 詢介面撰寫上 用於資料擷取上 AJAX 用於互動介面，增強使用 便利性與閱讀效率 未使用 資料庫 MYSQL 為儲存所有資料所用、包含所有功能所需之功能性 資料表，以及各個資料的原始資料表，本研究採用 開源碼的 MYSQL 格式資料庫 資料處理 蒐集標的 中國時報、聯合報、聯合 晚報、經濟日報、工商時 報、自由時報 立法院公報 蒐集範圍 1996/1/1~2011/10/6* 89 卷 50 期~100 卷 44 期
24 蒐集方式 程式自動抓取相關網頁 排程下載所有公報檔案 資料擷取 由程式分析 HTML 結構 後匯入資料庫 由程式擷取關聯段落後 匯入資料庫 輔助分析 查詢介面 包含可勾選新聞媒體類 別、選取排列方式、搜尋 與搜尋邏輯等功能 未建立 標記功能 將新聞標記分類，以利後 續分析所用（類別可擴 充） 未建立 數據統計 利用 MYSQL 結構語法進行相關數據統計與彙整 *自由時報因系統建置之時間因素，僅回溯至 2008 年 1 月 1 日。 2. 資料處理流程與系統結構 資料處理上，主要為應用 HTML 結構分析並搭配資料庫儲存。首先，先 將原始資料以 HTML 方式下載並保存（頂端方塊區），再進入程式過濾後（頂 端方塊區下方）寫入資料庫（中間圓柱），以利後續資料處理或讀取所用。 公報應用上（右邊方塊區），在公報判讀與編碼時，則先從資料庫將相關 資料讀取出來後，再進行類別編碼，並同時對照原始公報的前後文內容，補 足資料庫讀取時所欠缺之資訊內容。新聞處理上（底端方塊區），則建立互動 介面，將已蒐集之新聞進行標記分類，同時提供論文書目輸出與資料搜尋功 能。統計資料的處理（左邊方塊區上方），在數據統計時，則是以資料庫結構 語言查詢後，所得之計數資訊為主。文本探勘（左邊方塊區下方），則由於研 究時程限制，後續則由資料擷取後編碼來取代之（完整流程詳見圖 1-1）。
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第二章 外交協議簽訂的世界民主趨勢
20 世紀末，全球化（Globalization）對國際社會及國與國之間的關係產 生了重大的影響，加上如歐盟、東南亞國協等區域性組織的興起，國與國之 間簽訂各式促進經濟合作及貿易交流的條約（treaty）、協議（agreement），業 已成為現今國際社會之常態。是故，若欲探討「兩岸經濟協議架構」（ECFA） 之簽署及執行，該如何在行政權與立法權之間取得平衡，首先可從觀察其他 先進民主國家運作之經驗開始分析。 世界民主國家大多採用三種政府體制，分別為總統制、內閣制與混合制。 其中，總統制最著名的代表國家為美國；內閣制最著名的代表國家為英國， 而混合制中則以法國的雙首長制最為大眾所熟知。這三種體制的政府分別代 表行政與立法機關在權限劃分及運作上之差異；總統制國家是以權力的分立 及制衡為制度設計的基礎，所以立法對行政的監督最為積極，也最有影響力。 內閣制則正巧相反，由於其強調行政權與立法權的合一及同步，故在內閣制 國家中，立法機關對行政機關的監督較不似總統制國家般的積極，且因黨政 運作的關係（即閣揆與黨魁係同一人），行政權往往凌駕於立法權之上。至於 混合制的國家如法國的雙首長制，則需視實務情況與選舉結果而定，若總統 與國會皆屬同一政黨掌控，形成「一致型政府」（如左左型政府或右右型政 府），則將類似總統制之狀況，由總統指揮行政，國會對行政的監督卻不似真 正總統制下的國會有力有效；若總統與國會分屬不同政黨掌控，形成「分立 型政府」（如左右共治型政府），國會雖與總統不同政黨，但仍產生內閣，難 以積極的態度來監督行政權的行使，仍是內閣制下的國會角色。上述政府體 制在立法與行政關係上的差異，自然深深影響其對於國與國間條約或協議之 簽署或執行方面的監督及運作，以下將會詳細討論。 不過，在探討立法─行政體制差異對涉外事務影響之前，另一近期國際 社會之發展亦應值得注意，即歐盟的形成。蓋歐盟形成之後，其會員國的涉 外事務多係透過歐盟執委會之平臺，而統一對外。換言之，無論該會員國之 政府體制為何，在其加盟歐盟之後，皆統一服膺歐盟之政策，並且形成會員 國之國會授權行政機關參與歐盟，而會員國之行政機關再授權歐盟執委會制訂共同之外交政策決議，以一致對外的三層治理體制架構。因此，本章以下 除將探討各國政府體制與其涉外事權的運作情況之外，亦會探討歐盟出現之 後，其會員國在涉外條約或協議簽訂方面的變革。
第一節 總統制國家
一、行政與立法權力分立 美國為總統制的代表，美國行政與立法的關係是基於分權制衡的憲政原 則，所以美國總統的涉外權限必須受到國會的制衡，美國憲法第 2 條第 2 款 即明定，若行政部門與他國所簽署之條約案，需經參議院以出席委員三分之 二之多數批准通過。蓋就國際協約的簽署及生效執行過程觀察，可發現其程 序為美國政府行政部門與外國政府完成磋商談判之後，國會參議院才會對條 約或協議內容進行實質審查，若參議院對協議或條約的內容不滿意，則可予 以否決或擱置（陳一新，2009：177），例如 1918 年由威爾遜（Woodrow Wilson） 總統所提出的 14 點和平原則，其後雖然成為 1919 年巴黎和會簽定「國際聯 盟盟約」（League of Nations）之基礎，但由於遭到參議院的否決，故美國最 後並未加入國際聯盟。 而美國國會之所以得授權行政部門從事對外貿易談判，主要依據為憲法 第 1 條第 8 款，國會有權制定「規定並徵收稅金、捐稅、關稅和其他賦稅」、 「管理與外國的、州與州間的貿易」的一切立法。根據這些規定，對外經貿 事務及規則制定是國會的權力。不過由於總統依據憲法第二條有對外之締約 權，且國會不可能進行具體的貿易談判，以及處理對外經貿事務，故而必須 授權總統行使。 二、國會參與涉外事務之方式 -- 快速立法制度與派員參與 回顧國會議員參與美國涉外事務的歷史，可發現美國國會參與美國的涉 外事務的類型又可分為貿易事務與國防外交事務兩種。前者通常牽涉到稅務 問題，需要國會立法方能生效，因此產生了著名的「快速立法」制度，亦即 美國國會透過立法，授權總統就特定之貿易、關稅減讓等事項與他國進行談 判並簽署協議，此協議若符合該立法之授權者，得以特殊之快速程序進行審29 查，而非循國會一般條約案或法案之處理程序（黃偉峰，2009）。美國《1962 年的貿易拓展法》，該法賦予美國總統有史以來最大的談判授權，尤其在對外 談判降低關稅的部分。此外，該法第 243 條規定，總統應從參眾兩院議長推 薦的人選中各挑兩名議員（需不同黨籍），納入依法授權的美國貿易談判代表 團，該條遂成為主張國會參與談判者的依據。3 然而，該條文其實並未交代 國會議員在談判中的角色與功能，當然也沒有「談判顧問」的頭銜，且受推 薦人選亦僅限於眾議院歲計委員會（Committee on Ways and Means，專管稅 務及社會安全福利）及參議院財政委員會（Committee on Finance）的議員， 其實人選的範圍很小，而人選有最後的決定權其實是掌握在總統手中。 七零年代美國國會開始修法增加貿易談判特別代表的功能，因此《1974 年貿易法》中便規定這些代表必須同時向總統及國會負責，另一方面，為了 加速國會審議貿易協定的過程，該法也設置法案「快速通關程序」（fast-track procedures）的機制（第 151 到第 154 條），針對國會授權行政部門與外國政 府直接進行貿易談判。4 參眾兩院必須在 90 天內進行表決，但僅能為通過 與否的表決，不得對內容做任何修正。但配套措施是美國總統必須依法聘請 國會議員（參眾兩院各五名）為貿易談判的「官方顧問」（official advisers）， 藉由他們在談判過程中的參與，有助於談判結果獲得國會支持。5 由此可 知，快速通關程序制度設計之目的主要是為了避免對外經貿協議在國會懸而 未決，或經過冗長程序而失去時效先機。不過此制度之設計有學者認為亦充 分展現仍行政立法兩部門分權制衡之憲政精神，因為法案在國會快速通關的 條件是：「行政部門於貿易談判期間，需諮詢國會的相關委員會、總統需指派 10 位國會議員參與談判代表團，並且需在條約簽署的 90 天前通知議會，以
3 原文為：SEC. 243. CONGRESSIONAL DELEGATES TO NEGOTIATIONS. Before each
negotiation under this title, the President shall, upon the recommendation of the Speaker of the House of Representatives, select two members ）not of the same political party） of the Committee on Ways and Means, and shall, upon the recommendation of the President of the Senate, select two members ）not of the same political party） of the Committee on Finance, who shall be accredited as member of the United States delegation to such negotiations.
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原文為 “As a solution, Congress agreed that each Chamber would suspend its ordinary legislative procedures and give trade agreements expedited treatment, which became known as “fast track”.該項授權條款已於 2007 年 7 月 1 日到期，美國歐巴馬總統上臺後至今尚未取得 國會此項授權。
