第五章 我國行政立法互動的歷史軌跡
第二節 臺灣地區與大陸地區訂定協議處理條例爭議（簡稱
一、 兩岸訂定協議處理條例之爭議
1993 年 4 月間「辜汪會共同協議」等四項協議簽署時，曾引發有關協議 內容生效程序之爭議，為建立行政機關與立法機關之共識，建構兩岸協議簽 訂之處理準據，使之後兩岸訂定協定之處理程序得以法制化，以因應未來兩 岸之漸進情勢，並落實國會之立法監督，故擬具「臺灣地區與大陸地區訂定 協議處理條例草案」共 20 條，分別在 1997 與 1999 年由行政院向立法院提出，
惟最後皆未在立法院通過，其中可能引起行政機關與立法機關對條文內容有 爭議的地方應是出在第 5 條、第 7 條與第 12 條，故分述如下。
首先，草案第 5 條規定：「主管機關得授權行政院設立或指定之機構或委 託之民間團體與大陸地區相關機關或經其授權之法人、機構或團體訂定協 議。」該條讓海基會的性質與定位成為行政與立法機關無法取得共識的問題，
理由是海基會雖然名為財團法人，但其基金會運作所需之資金係主要由政府 所提供，然因其之登記為民間團體，一方面可不受立法院之監督，另一方面 也不在政府機關所必須適用的遊說法範圍之內，等同於雙重規避監督。除了 資金之外，其董事長之職位多半為政府之重要人士，或者蜚聲政壇之人，做
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為政府白手套的意象十足，更令立法機關質疑其在處理兩岸事務時，在利益 迴避的面向上是否啟人疑竇？加之以目前陸委會對其代表人及處理受託事務 之人員是否應該遵守利益迴避之義務之相關解釋十分狹隘，時限僅限於「受 託處理事務時」的那幾天，如此限縮之解釋讓立法機構與媒體輿論議論有許 多質疑的空間，更添行政與立法緊張的態勢。而本研究計畫對民進黨黨團總 召柯建銘委員進行深度訪談時，柯總召亦指出相同的問題。
其次，草案第 7 條規定：「主管機關得就協議草案重要事項，與立法院相 關委員會秘密協商。前項協議之內容及程序事項，均應保密，並以書面紀錄。」
該條應是立法機構與行政機構在兩岸議題上產生最多爭議的條款，立法機構 一直希望能有取得兩岸事務資訊的合法依據與管道，因此希望立法院能夠派 員參與，故立法院於試擬的《兩岸訂定協議處理條例草案》中加入：「必要時，
立法院得經院會決議派員參與協議之談判（參見王院長的書面意見）。」
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而 行政院所提的這個版本中，此條款也讓行政機構可能產生三個憂慮，其一是 擔心立法權的介入會影響行政權的完整性，因而產生權責歸屬的問題；其二 是憂慮在野黨的杯葛恐造成兩岸談判根本無法進行；第三則擔心談判底牌將 因此而盡洩，失了優勢籌碼。雖然草案中名言協議之內容與程序事項均應保 密，但以多位國會記者之實務經驗，要做到完全保密幾近不可能。而立法機 構則認為兩岸協議事涉敏感，立法機構畢竟為民意機構，對兩岸事務更有實 質參與並適度表達民意的空間，例如立法院王院長、立法院法制局之建議、民進黨黨團總召柯建銘委員、參與第 1 場座談會的部分學者，以及參與第 4 場座談會的部分國會記者等均抱持這種看法，因而造成行政權與立法權對兩 岸協議處理條例看法的最大差異，以致《兩岸訂定協議處理條例》胎死腹中。
第三，草案第 12 條規定：「協議之內容，未涉及法律之修正或無需另以 法律定之者，主管機關應於協議簽署後報請行政院核定。」這亦是造成行政 權與立法權衝突的爭議點之一，原因是未涉及法律之修正或無需另以法律定 之者，只須報請行政院核定，而不須報請立法院。即便是納入兩岸訂定協議 處理條例草案精神的 2003 年修正通過的兩岸人民關係條例第 5 條也僅以是否
77 依據立法院長王金平的書面意見，立法院所試擬的《兩岸訂定協議處理條例草案》第 5 條為：「兩岸協議簽署前，主管機關應與立法院秘密協商；必要時，立法院得經院會決議派 員參與協議之談判。」
需要法律之修正做為區分，報請立法院審查或者備查，對於未涉及法律之修 正或無需另以法律定之者，立法機構仍舊沒有事後審查的權限，也沒有事前 與事中資訊取得合法的管道。因此，該條未能給予立法機構明確取得兩岸事 務相關資訊的合法依據，而造成立法機構的難以接受。
二、 立法院監督權的權限何來？
兩岸事務究竟該定位為內政還是外交？在不同的執政黨與政黨間對其有 不同的認定。從兩岸小組兩次被認為不應成立的原因來看，民進黨認為這是 外交事務，國民黨則認為這是內政事務。若兩岸事務為外交事務，則兩岸協 議就應該以準條約的方式處理，需送交立法院審查後方能通過。若是內政事 務，則立法院就更應該有參與權。司法院大法官釋字 329 號是「立法院國政 參與權」的主要依據，解釋的標的是「條約」，但已在理由書中說明兩岸協議 不在此解釋適用的範圍。
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但也有學者認為原因是該次立法院所提出的部 分和兩岸關係沒有關係（黃秀端）（參見第 1 場座談會紀錄），並不代表之後 的兩岸協議都不需要經過立法院審議。2011 年 10 月 19 日立法院初審通過的「條約締結法草案」，該法案對立法院參與「條約」事務的權限有明確規範，
但對「兩岸」之間的協議，是否屬於「外交」這一區塊，而有所適用，則仍 是模糊，而必須從憲政法理中尋求解釋定位。
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認為立法院應有實質監督兩岸事務的權力者的另一個依據是釋字 520 號 的解釋，該解釋文主要說明的是「立法院國政參與權」，大致內容是基於立法 院在預算審議權上，對國家重大政治事務有取得資訊與監督的權力（該解釋
78 大法官釋字 329 號對「憲法上『條約』之意涵？何者應送立法院審議？」之解釋：「其中 名稱為條約或公約或用協定等名稱而附有批准條款者，當然應送立法院審議，其餘國際書 面協定，除經立法授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同（例如協定內容 係重複法律之規定，或已將協定內容訂定於法律）者外，亦應送立法院審議。」
79 立法院外交委員會初審通過「條約締結法」草案，界定條約和協定的定義，以及政府與他 國簽訂條約的程序。中央行政機關或其授權的機構團體，與外國政府、國際組織或外國政 府授權的機構、團體締結的條約或協定，都屬於本法適用範圍。
草案明定，所謂條約，是具有條約或公約的名稱，訂有批准接受贊同或加入條款，內容涉 及人民的權利義務；內容涉及國防、外交、財政或經濟上利益等國家重要事項，內容與國 家法律內容不一致或涉及國內法律的變更等。
草案規定，主管機關在條約或協定草案內容獲致協議前，得就談判的方針和原則向立法院 相關委員會說明，條約簽署後，主辦機關應於 30 日內報請行政院核轉立法院審議。
草案規定，也明定，未定有批准接受贊同或加入條款的條約案，經立法院審議通過後，應 咨請總統公布。
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目前臺灣地區與大陸地區人民關係條例第 5 條中規定，「兩岸簽署協議之 內容，如牽涉及法律修正或應以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署 30 日內報請行政院轉核立法院審議，如不涉及法律修正或不需以法律定之者，
亦應送立法院備查。」但條例中並無說明立法院該如何參與定兩岸事務，只 對行政機關應如何作為有所規範，而立法院內部至今尚無相應組織或機構可 以與行政機關互動，因而造成監督漏洞。從兩岸協議的結果來看，立法部門 對兩岸事務的進程一無所知，只能等待行政機關公布協商結果後再進行審 議，若協議內容未涉及法律修正，僅送立法院備查，且一個月後自動生效，
行政權具完全的主導性，而參與第 4 場座談會的媒體記者們也多數認為，在 兩岸事務上，國會的監督只是表面的機制而無實質參與，公民監督國會聯盟 理事長顧忠華更以「國會自動失能」形容國會在兩岸事務上的作為。
從第 4 場座談會媒體記者所闡述的意見中發現，行政機關對兩岸事務資 訊公開程度的不足，可能導致民眾權益的損害，而行政機關在決定各領域利 益分配的公平性受上也應到質疑，這些都是媒體與立法委員希望立法院能夠 對兩岸事務有實質管道可以監督最的重要原因。例如參與第 4 場座談會的記 者李志德就曾提出關於兩岸經濟合作架構協議的三個黑箱問題，其分別是：
醞釀過程的不透明、談判過程的不透明，與執行效果的不透明，所以造成現 今行政與立法互信上的障礙，以及人民對 ECFA 的憂慮。又例如若兩岸協議 內容的相關資訊，其內容涉及一般大眾的權益，例如血清進口與藥品人體測 試等等，若連立法院都無法取得相關資訊，人民的權益該如何受到保障？（參 見第 4 場座談會紀錄某平面媒體記者 1 之發言）因此，行政部門應該考慮定 時適度的公開資訊，例如發布簽定事項的目標達成率，或者建立發布資訊的 網頁供民眾可以查詢與閱覽。
此外，對於如何解決行政與立法互動上的缺失，依據第 1 場座談會與會 學者之看法，除了成立兩岸小組之外，還有成立兩岸委員會（常設與特設都
此外，對於如何解決行政與立法互動上的缺失，依據第 1 場座談會與會 學者之看法，除了成立兩岸小組之外，還有成立兩岸委員會（常設與特設都