憲政體制之定位

中華民國憲法歷經七次修憲、多次大法官就中央政府權限問題之釋憲，

以及憲政實務之運作經驗，中央政府體制一般被認為是介於總統制與內閣制 之間的憲政類型，類似於法國第五共和兼具總統制與內閣制特色的「半總統 制」或「雙首長制」政府體制。

「半總統制」在法國施行之經驗，主要具有兩個重要特色：一、總統與 立法分屬不同政黨在掌控時（如 2000 年到 2008 年的民進黨執政期），總統應 尊重國會多數，任命多數黨之人士為閣揆，形成「內閣制」之運作方式，總 統權力放虛；二、如果總統黨籍與立院多數黨一致（如我國目前之狀況），則 實際運作較接近於「總統制」，行政權及立法權應分立且應相互制衡。（沈有 忠，2005；徐正戎，2001；劉致賢，2002）但這樣的經驗，在我國並未完全

實踐，也因此學者對於我國中央政府體制的實務運作，究竟該歸納於「半總 統制」、「總統制」甚或是「內閣制」，始終有所爭論。爭論的核心議題包括：

一、憲政體制是否仍具有內閣制特色；二、總統與行政院長之行政權力是否 一體。

一、憲政體制是否仍具有內閣制特色

如前所述，法式「半總統制」是一種介於「總統制」以及「內閣制」的 中央政府體制，總統以及國會各有其民意基礎，當總統與國會多數黨屬同黨 派時，較偏向「總統制」運作；但分屬不同黨派時，總理由國會多數黨人士 出任閣揆，政府體制由較偏向「總統制」之運方式「換軌」為較偏向「內閣 制」之運作方式。

在探討我國的中央政府運作的體制傾向時，最為重要的議題之一即是：

究竟我國的憲政體制是否具有內閣制之特色？

中華民國憲法原始本文之中，一般咸認為政府體制之設計較為偏向內閣 制，如憲法第 37 條「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，

或行政院院長及有關部會首長之副署」及第 53 條「行政院為國家最高行政機 關」。但歷經七次修憲後，目前的憲法增修條文第 2 條「總統發布行政院院 長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令，無須行 政院院長之副署，不適用憲法第 37 條之規定。」，以及增修條文第 3 條「行 政院院長由總統任命之。」將我國中央政府體制之內閣制精神，修正為較偏 向總統制體制。

臺大法律系教授顏厥安據此認為，我國的實際憲政體制運作實質上一直 是「總統制」，總統為行政權之核心；特別是與其他的「半總統制」國家相 比，有獨立的民主正當基礎來組成國會，通常再由國會多數組成內閣，且保 持議員與閣員資訊之流通，而與總統的權力運作有所區分；但我國的「內閣」

並非由國會而來，沒有獨立的民主正當性，不需要考慮雙首長、半總統的問 題。

政治大學法律學系副教授廖元豪舉憲法第 53 條「行政院為國家最高行政 機關」、大法官釋字 387「立院改選，行政院應總辭」與釋字 419『總統改選，

行政院之辭職僅屬「禮貌性辭職」』兩個解釋，將我國的行政立法關係，推向

53

內閣制之方向—行政院真正要負責的對象為立法院，而非總統。準此，當總 統無法掌控立法院多數時，可能成為類似內閣制的虛位元首，無法控制行政 院而欠缺實權。

由上述顏厥安及廖元豪教授於「憲政法理層次」座談會所發表之見解，

以及綜合文獻與學者之討論，我國的憲政規範上的體制傾向，仍有各自解讀 的空間。法理上，行政院長必須擔負責任政治，組成內閣並對立法院負責；

總統似有可能有無法掌控立法院多數及行政院之機會，而權力較為架空；但 另一方面行政院長由總統直接任命，不需要經由國會之同意，總統仍可透過 政黨或任命閣揆實際掌握行政權，而傾向總統制。目前我國的實踐運作經驗 上，乃是向「總統制」傾斜，而不是「內閣制」。

在這樣的憲政邏輯下，欲探討在我國的中央政府體制之下，總統、行政 院長以及立法權限之間的邏輯關係，必須探討另一重要議題「總統與行政院 長之行政權力是否一體」。

二、總統與行政院長之行政權力是否一體

一般而言，主張我國政府體制是雙首長制（半總統制）者，認為依大法 官釋字第 520 號解釋文「總統經由其任命之行政院長，變更先前存在，與其 政見未洽之施針方針或政策，毋迺政黨政治之常態」，總統和行政院長共同構 成「行政權」之結構，並無疑義。

顏厥安教授於「憲政法理層次」座談會中表示：「1997 年的修憲是最重 要的一次修憲，取消了立院的閣揆同意權，進一步穩固了總統制的運作。…

從憲法學的角度來看，半總統制或雙首長制的定位意義不大，因為行政權是 各主要憲法權力中最不宜且不能割裂的一種」。

廖元豪教授則引述釋字 613 號對於任命權的解釋，認『「任命權為行政一 體不可缺之一環，立法權若侵入此固有權領域，有被宣告違憲的可能。…釋 字 645 號解釋也再次確認此一原則。這樣的解釋，也是非常典型「總統制」

或「權力分立」下的論述方法。在典型內閣制「行政權正當性繫諸立法機關 之信任」「行政與立法一體」的結構下，不太可能出現此類「立法侵犯行政而 違憲」之解釋。』東吳大學黃秀端教授也同樣引述釋字 585 號、613 號及 645 號，「大法官對於人事權的解釋，認為這些權利應該是歸屬於行政權。」

另有學者則提出，我國的政府體制是雙首長制（半總統制）。行政院長對 立法院負責，為最高行政機關，但總統可經由政黨政治的運作，通過行政院 實現其政治承諾。

由上述學者由人事權及總統治權範圍的討論可得知，雖然對於我國政府 體制是總統制或是雙首長制仍有爭論，但就我國憲政運作邏輯及大法官對於 行政權限的解釋，雖然憲法規定對立法院負責之機關為行政院，並非總統，

但總統和行政院長的行政權力應視為一體，且總統可經由政黨政治運作，透 過行政院長及內閣的實踐其政治意志。此外，總統有若干憲法保留之決策權，

包括國防、外交、兩岸事務等（釋字第 627 號解釋）。

由於我國的憲政體制運作，總統和行政院長的行政權力為一體，就民主 政治的精神，行政權和立法權應分庭抗禮，國會應對行政機關之作為積極監 督。但兩岸協議的過程中，立院對於協議的監督權限的範圍為何？由於兩岸 關係的特殊性，使的「兩岸關係」在性質係屬「國內」或「國際」，也是臺灣 內部爭議的話題之一。以下就兩岸關係之定位先行論述。