第二章 外交協議簽訂的世界民主趨勢
第一節 總統制國家
一、行政與立法權力分立
美國為總統制的代表，美國行政與立法的關係是基於分權制衡的憲政原 則，所以美國總統的涉外權限必須受到國會的制衡，美國憲法第 2 條第 2 款 即明定，若行政部門與他國所簽署之條約案，需經參議院以出席委員三分之 二之多數批准通過。蓋就國際協約的簽署及生效執行過程觀察，可發現其程 序為美國政府行政部門與外國政府完成磋商談判之後，國會參議院才會對條 約或協議內容進行實質審查，若參議院對協議或條約的內容不滿意，則可予 以否決或擱置（陳一新，2009：177），例如 1918 年由威爾遜（Woodrow Wilson）
總統所提出的 14 點和平原則，其後雖然成為 1919 年巴黎和會簽定「國際聯 盟盟約」（League of Nations）之基礎，但由於遭到參議院的否決，故美國最 後並未加入國際聯盟。
而美國國會之所以得授權行政部門從事對外貿易談判，主要依據為憲法 第 1 條第 8 款，國會有權制定「規定並徵收稅金、捐稅、關稅和其他賦稅」、
「管理與外國的、州與州間的貿易」的一切立法。根據這些規定，對外經貿 事務及規則制定是國會的權力。不過由於總統依據憲法第二條有對外之締約 權，且國會不可能進行具體的貿易談判，以及處理對外經貿事務，故而必須 授權總統行使。
二、國會參與涉外事務之方式 -- 快速立法制度與派員參與
回顧國會議員參與美國涉外事務的歷史，可發現美國國會參與美國的涉 外事務的類型又可分為貿易事務與國防外交事務兩種。前者通常牽涉到稅務 問題，需要國會立法方能生效，因此產生了著名的「快速立法」制度，亦即 美國國會透過立法，授權總統就特定之貿易、關稅減讓等事項與他國進行談 判並簽署協議，此協議若符合該立法之授權者，得以特殊之快速程序進行審
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查，而非循國會一般條約案或法案之處理程序（黃偉峰，2009）。美國《1962 年的貿易拓展法》，該法賦予美國總統有史以來最大的談判授權，尤其在對外 談判降低關稅的部分。此外，該法第 243 條規定，總統應從參眾兩院議長推 薦的人選中各挑兩名議員（需不同黨籍），納入依法授權的美國貿易談判代表 團，該條遂成為主張國會參與談判者的依據。
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然而，該條文其實並未交代 國會議員在談判中的角色與功能，當然也沒有「談判顧問」的頭銜，且受推 薦人選亦僅限於眾議院歲計委員會（Committee on Ways and Means，專管稅 務及社會安全福利）及參議院財政委員會（Committee on Finance）的議員，其實人選的範圍很小，而人選有最後的決定權其實是掌握在總統手中。
七零年代美國國會開始修法增加貿易談判特別代表的功能，因此《1974 年貿易法》中便規定這些代表必須同時向總統及國會負責，另一方面，為了 加速國會審議貿易協定的過程，該法也設置法案「快速通關程序」（fast-track procedures）的機制（第 151 到第 154 條），針對國會授權行政部門與外國政 府直接進行貿易談判。
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參眾兩院必須在 90 天內進行表決，但僅能為通過 與否的表決，不得對內容做任何修正。但配套措施是美國總統必須依法聘請 國會議員（參眾兩院各五名）為貿易談判的「官方顧問」（official advisers），藉由他們在談判過程中的參與，有助於談判結果獲得國會支持。
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由此可 知，快速通關程序制度設計之目的主要是為了避免對外經貿協議在國會懸而 未決，或經過冗長程序而失去時效先機。不過此制度之設計有學者認為亦充 分展現仍行政立法兩部門分權制衡之憲政精神，因為法案在國會快速通關的 條件是：「行政部門於貿易談判期間，需諮詢國會的相關委員會、總統需指派 10 位國會議員參與談判代表團，並且需在條約簽署的 90 天前通知議會，以3 原文為：SEC. 243. CONGRESSIONAL DELEGATES TO NEGOTIATIONS. Before each negotiation under this title, the President shall, upon the recommendation of the Speaker of the House of Representatives, select two members ）not of the same political party） of the Committee on Ways and Means, and shall, upon the recommendation of the President of the Senate, select two members ）not of the same political party） of the Committee on Finance, who shall be accredited as member of the United States delegation to such negotiations.
4 原文為 “As a solution, Congress agreed that each Chamber would suspend its ordinary legislative procedures and give trade agreements expedited treatment, which became known as
“fast track”.該項授權條款已於 2007 年 7 月 1 日到期，美國歐巴馬總統上臺後至今尚未取得 國會此項授權。
5 請參見 Pub. L. No. 93-618, §§151-154, 161, LexisNexis Wed site: ttp://lexisnexis.com。
換取法案在國會中在有限的辯論時間中通過」（Hornbeck & Cooper, 2011:5）
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（一般情況是，法案一旦交付國會，國會可以進行無限期的辯論，一旦議案 在辯論時遭到杯葛，必須有 60 位議員同意，才能終止辯論、逕付表決）。這 確實給予國會一個取得對外經貿事務資訊的直接管道，但事實上這些「官方 顧問」是不被允許坐上談判桌的，甚至連談判室（negotiation room）都不得 進入。至於談判代表則是可以選擇不採納顧問的建議，但必須向國會提出報 告，畢竟國會的委員會擁有相當的監督權力。換言之，談判代表還是要適時 地滿足國會的要求，以獲得國會議員的認同。
由於快速立法只能適用於經貿事務，其餘涉外事務就須依照憲法規定，
依一般立法程序，由參議院辯論後投票表決，以決定條約的通過與否。1919 年凡爾賽條約中，由於談判過程中威爾遜總統並未邀請參議院兩黨參議員加 入美國的談判代表團，也沒有向參議院及時通報談判進程，因此該盟約在 1920 年遭到參議院的實質性修改和保留，威爾遜總統認為這將大幅削弱該條約的 意義和價值，因此拒絕接受參議院修改的版本，從而使美國最終未能加入國 際聯盟。之後的美國歷任總統皆記取威爾遜的教訓，對於美國的涉外事務經 常會邀請國會議員參與談判，以助於條約在參議院投票時能順利通過。例如 1945 年的聯合國條約，杜魯門總統邀請參議院對外事務委員會中共和黨與民 主黨議員參與談判過程；1949 年北大西洋公約組織條約的談判過程，杜魯門 總統也邀請參議員參與，之後參議院未加保留地批准了上述條約。1977 年卡 特總統將美國 2000 年將巴拿馬運河移交給巴拿馬政府的兩項條約送交參議 院批准，由於卡特總統於條約最後談判階段至少邀請了 7 位參議員做為談判 代表團的成員，參議院在歷經數月的辯論後，以附帶亞歷桑納州民主黨議員 丹尼斯．德康西尼（Dennis DeConcini）提出的保留意見後通過，該保留意見 的內容為美國有派兵前往巴拿馬以保持運河通暢的權力（Cummimgs & Wise, 2003:423）。同樣是卡特總統時期，1977-1978 年間，「二號限武條約」（SALT II）談判時期，總統至少指派了 26 位參議員做為美國談判團的正式成員（Fisher,
6 原文為 “The relevant committees would be given limited time to consider implementing bills.
Once they reached the floor, the implementing bills would be subject to time-limited debate and no amendments. In exchange, Congress required the Executive Branch to consult with relevant committees during the negotiations and to notify Congress 90 calendar days before signing an agreement. The act also provided for the accreditation of 10 members of Congress as advisers to the U.S. delegation of negotiators.”
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1985），且同樣的實踐持續至雷根政府時期。
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三、行政協定與國會的反制由於美國總統擁有外交及軍事的最高行政權力，故其往往可藉「行政協 定」的方式而直接與相關國家締結類似於準條約功能的雙邊或多邊協議，而 無需經過立法機關的審議。起初，行政協議僅涉及對外郵政、商務和經貿等 事務，一般不涉及重大政治事務。但在第二次世界大戰之後，美國涉外事務 日益頻繁，此種行政協定業已成為美國行政部門在涉外事務方面最常使用的 權宜手段之一，且成為實踐外交政策的重要工具，例如「大西洋憲章」、「雅 爾達協定」和「波茨坦宣言等」等，其數量甚至超過了條約。不過，這些行 政協定的履行，如果涉及國內修法及預算，則其仍需國會的立法通過，否則 該行政協定即形同無效。而握有修法及撥款權力的立法機構正是眾議院，故 行政部門雖然可藉「行政協定」的方式來規避參議院的條約審議，但其還是 可 能 受 到 眾 議 院 在 國 內 立 法 配 合 或 經 費 撥 款 等 方 面 的 節 制 （ Edwards, Wattenberg, ＆ Lineberry, 1997；Glen & Peake, 2009），例如美國國會於 1934 年通過《貿易互惠協定法》（Reciprocal Trade Agreements Act, RTAA），其雖然 授權總統可在事前直接與國外政府進行重大經貿項目之談判與協議（如關稅 減讓），但眾議院仍保有對該貿易談判協議的事後審議及否決權。又如 1974 年的貿易法，美國國會雖授權總統具有 5 年之權限，可與其他國家進行經貿 協定，以至少降低 40%以上的關稅，但該貿易法還是規定任何在此法授權下 所達成的貿易協定，仍需獲得國會之事後同意。總結來看，在美國三權分立 的總統制之下，國會對行政部門涉外事宜的監督，似乎並不因「行政協定」
的彈性設計而顯著降低。
此外，為了保持國會對總統締約權的監督，美國國會 1972 年通過了凱斯 -札布洛基（Case-Zablocki）法案，對總統簽定的行政協定，特別是秘密的行 政協定做了一些限制。
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該法案要求國務卿將任何行政協定的最後文本在其生
7 條約於 1979 年 6 月簽署後，該條約送交參議院進行辯論，由於二號限武條約是第一個正 式裁減美蘇軍備的條約，參議院對此約的疑慮甚大，在參議院內有著冗長的辯論，但不幸 地是，1979 年年底（12 月）蘇聯入侵阿富汗，造成參議院對該約的擱置，而使該約並未生 效。
8 凱斯-札布洛基（Case-Zablocki）法案全文請見：
http://www.ait.org.tw/infousa/enus/government/forpolicy/case_zabloski.html。
效的 60 天內送交參議院，如果行政協定涉及敏感的國家安全事務，需秘密地 送交參議院的對外關係事務委員和眾議員的外交事務委員會。由於國會沒有
效的 60 天內送交參議院，如果行政協定涉及敏感的國家安全事務，需秘密地 送交參議院的對外關係事務委員和眾議員的外交事務委員會。由於國會沒有