第二章 文獻回顧
第三節 兩岸經貿交流與 ECFA 的推動
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第三節 兩岸經貿交流與 ECFA 的推動
兩岸經貿關係長期以來皆為我國大陸政策的重要議題之一，從 1996 年李登 輝政府提出「戒急用忍」政策即引發各界諸多討論，有論者主張大膽西進，以提 升台灣產業競爭力；亦有論者擔憂過度依賴大陸將影響台灣經濟甚至衝擊國家、
社會安全，而支持戒急用忍甚至限制大陸投資交流。然而，由於 2003 年墨西哥 多哈回合談判的失敗， 象徵諸如 WTO 的全面性經濟合作組織的功能蹣憨不足，
各國不得不尋求其他經濟交流與整合機制，不僅使區域性經貿組織愈受重視，亦 使兩國間雙邊自由貿易協定（FTA）大幅增加。在此政經環境下，我國由於兩岸 特殊的歷史發展與政經結構，而在國際活動上處處受大陸政府掣肘，雖然與東亞 各國來往密切，仍無法順利參與區域間經貿整合，而有被邊緣化的危機。
在如此情勢下，「兩岸經貿政策的鬆綁、自由化與經濟合作」被視為解決困 境的必要手段，透過兩岸經貿制度的正式化、制度化，可以擺脫大陸政府在政治 上的掣肘，讓雙方在和平互惠的原則上，降低貿易障礙與成本，並逐步淡化兩岸 的政治對立，而能如歐盟成立過程般從經濟整合到政治整合，以創造兩岸雙贏局 面29。然而民進黨方面批評馬政府所積極推動的兩岸經貿合作理念與制度化交流 實際上是傾中賣台且矮化國家主權30，不僅將使台灣經濟過度依賴大陸而仰其鼻 息，更是兩岸統一的第一步31。於此也可觀察到我國對大陸經貿政策的兩條理路 之爭仍然持續爭執不歇。
在回顧與整理國內外政策行銷相關文獻，並建立本研究的分析構面與研究變 項後，本節除了介紹 ECFA 政策行銷的背景與內涵外，並將透過 ECFA 政策背後 複雜政策環境與分歧民意等因素來陳述本研究為何選取 ECFA 政策推動過程做 為研究個案的原因，並呼應本研究的研究目的與分析架構，。
29 何曼卿，兩岸財經報導的競局框架----以戒急用忍政策為例(1989-2003)，2004:1
30 如民進黨於 2008 年 10 月 6 日進行重大議題協調會報，針對 CEPA 做強烈批判。
http://www.dpp.org.tw/news_content.php?menu_sn=7&sub_menu=43&sn=3305
31 「ECFA 簽訂 台灣主權喪失」。（2009，07 月 19 日）。自由時報電子報。
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一、ECFA 政策環境：影響台灣民眾對兩岸經貿政策選擇之因素
由於台灣甫經民主轉型，選戰激烈的結果，使得藍綠陣營在重要政策的制定 過程中皆戮力訴求民意的動員與支持。而兩岸關係基於我國特殊的歷史背景，使 得兩岸經貿政策的理念爭辯成為總統、立委選戰的最大爭點，因此，台灣兩岸經 貿政策的決策，勢將深受民意走向所左右（吳玉山，1999；陳陸輝等，2009）。
充滿政治算計的藍綠對抗過程中，對於各自政治認同的感性訴求程為論辯的 重要主軸，例如關弘昌在「台灣國內選舉對其大陸政策之影響」中，探討了台灣 的選舉週期對於政治人物在兩岸關係上的言行會產生何種的影響，結論是「離選 舉越接近，台灣對大陸的行動就越具有衝突性」（關弘昌，2009：217-238）。關 弘昌認為，造成此一現象的原因是台灣以國家認同作為主要的政治分歧，而在此 一分歧上的民意態度分布發生了顯著的變化，使得「維護台灣主權」成為「政治 正確」。因此在選舉將屆的時候，政治人物會試圖藉著向對岸發送強硬的訊息，
來造成「團結一致」或「轉移注意」的效果，以增加自身的選票。由此可見，只 要涉及兩岸關係，就不單純是單一選舉或政策的問題，而是國內政壇在長久對兩 岸關係的激烈爭辯與對立之下，如何透過理性計算擬定競爭策略，運用感性訴求 渲染民眾心理認同之情緒，使得我國兩岸政策制定過程複雜且充滿變數。
另外一方面，既然兩岸經貿政策端視民意而行，那台灣民眾涉及兩岸經貿議 題的態度，究竟為哪些因素所影響？觀察目前國內的相關研究，可大致區別出民 意結構中「理性/自利」（rational/ interest-based）與「感性/認同」（symbolic/ identity- based）兩類相互頡抗的型塑力量（徐火炎，2004；吳乃德，2005；陳陸輝等，
2009：88-89）。目前有關台灣民意的研究顯示，涉及兩岸經貿的民調研究，似乎 均強調「理性」與「感性」因素兼具，兩種力量同時牽扯台灣民眾對兩岸政策的 立場（陳陸輝等，2009：112-114），至少單就目前的實證研究資料顯示，理性與 感性因素皆不能單獨用來解釋台灣民眾對兩岸經貿政策議題的偏好與支持。
若欲了解台灣民眾對兩岸經貿交流所持的立場，必須進一步從「理性自利」
與「感性認同」兩個面向，分析影響民眾相關政策立場之決定因素。根據陳陸輝 等學者對我國民眾兩岸經貿立場態度之研究發現，影響民眾兩岸經貿立場的因素
，看似同時受到「理性」與「感性」因素的影響；然進一步探究「理性自利」層
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（Closer Economic Partnership Arrangement，更緊密經貿關係安排），為 2003 年 中國政府與香港所簽訂的貿易協議，涵蓋貨物貿易、服務貿易與貿易投資便利化 三大範疇，目標在加強大陸與香港的經貿合作以共同開發大陸市場32。
然而此議題因涉及兩岸統獨敏感地帶，引起在野黨抨擊馬政府傾中賣台33。就馬 政府正式的計畫是簽訂CECA（Comprehensive Economic Cooperation Agreement
，綜合性經濟合作協定），全面開展兩岸經貿議題的協商 34。但就當時馬政府態
32 香港特別行政區政府工業貿易署說明，http://www.tid.gov.hk/tc_chi/cepa/cepa_overview.html.
33 如民進黨於 2008 年 10 月 6 日進行重大議題協調會報，針對 CEPA 做強烈批判。
http://www.dpp.org.tw/news_content.php?menu_sn=7&sub_menu=43&sn=3305
34 「…劉揆宣告將開創兩岸經貿協商新時代；其中全面開展兩岸經貿協商議題，將包括兩岸貿 易正常化及特定產業保護機制、兩岸金融接軌與監理、海空直航協商與安排、兩岸投保協定及 智財權保護等七大議題…」。（2008，5 月 30 日）。中商日報，A5 版。
35 「江丙坤：簽 CEPA 要平等互惠」。（2008，9 月 12 日）。中國時報，A13 版。
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合性經濟合作協定調為Economic Cooperation Framework Agreeement，兩岸經濟 合作架構協議，簡稱為ECFA，諧音「ㄟ擱發」36。並列舉簽署此協議的三個重‧
http://www.mac.gov.tw/lp.asp?CtNode=6727&CtUnit=4697&BaseDSD=7&mp=1&nowPage=
1&pagesize=90，讀取日期為 2011/3/26
另見民進黨官網 http://dpppolicy.blogspot.com/search/label/ECFA ，讀取日期為 2011/03/26。
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能力參與政策過程的「民主困境」（the democratic dilemma；陳敦源，2004：106）。（二）政策難以尋求社會共識與多數民眾支持
http://www.mac.gov.tw/lp.asp?ctNode=6332&CtUnit=3932&BaseDSD=7&mp=1，讀取日期為 2010.7.22。
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以尋求社會共識兩大面向的問題，同時凸顯了 ECFA 進行政策行銷的必要性與困 難性。
由於民意是民主政治正當性的唯一來源，也是政府施政決策之依歸，故民主 政府必須兼顧民主回應性與專業責任，透過政策民調、說明會、記者會與國會報 告等方式進行公共諮詢（public consulation），探詢各方民意以協助決策與規劃（黃 東益、陳敦源、蕭乃沂，2006：13-14）。但民意的「展現」充滿了人為操控的不 穩定性，無論透過選舉、民調、公投或其他公共諮詢管道，皆是社會上各團體間 為爭取政策場域的議程形成（agenda formation）過程中的主導權而進行的「操控 遊說」（Heresthetics）行為（Riker，1986；陳敦源，2008）。政黨、媒體或社會 上各種利益團體皆是追逐或展現民意的管道，同時也可能是政府在爭取民眾對政 策支持與認同上的最大絆腳石。正如本研究在第二節的探討媒體管理時曾提到的
，政府與民眾間的公共資訊傳播乃是政策推動順利與否的重要關鍵；而從 ECFA 推動的實例來看，由於公共資訊本身與其傳播管道皆非政府所獨占，而必須與反 對黨、媒體與各方利益團體進行競爭，使得政府所面對的公共資訊傳播問題不僅 在如何回應民意與引導民意間做平衡，甚至必須在「回應哪些民意」與「引導哪 些民意」間做區分與抉擇，這對於政府在政策行銷的運行上毋寧是一大挑戰。因 此，經過本節的分析與討論後，本研究決定將「公共資訊傳播的競爭」問題從政 策行銷可能遇到的分析執行面限制中獨立成一個影響因素，成為本研究資料蒐集 與分析的重要面向之一，以期能更透徹與全面地探討公共管理者在政策行銷過程 中可能遇到哪些組織環境面與分析執行面的限制而影響其行銷成效。