第二章 文獻回顧
第二節 政策行銷的運用與限制
究與提倡（Mokwa，1981；Spratlen，1981；Crompton & Lamb Jr，1986；Coffman，
1986，etc.），深入探討公私部門差異，轉換和修正企業行銷模式與工具至公部門
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Altman &
Petkus
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一、政策行銷的運用
約從 1980 年代起，呼應新公共管理思潮的興起，加上 1970 年代行銷擴大化 與社會行銷的推行，企業行銷概念與做法也開始在公部門發酵，並漸發展出以公 共政策為核心的政策行銷理論，而有愈來愈多學者專家投入研究。針對政策行銷 的內涵與運用，本研究將透過國內、外政策行銷數篇不同角度、不同模式的重要 文獻的檢視，爬梳並分析各自的論點，透過文獻理論的探討整理出目前政策行銷 領域對於政府在進行政策行銷時必須注重的要素、階段與亟待發展的專業能力與 程序，以建構本研究的分析構面。
（一）Snavely 的公共政策行銷模式
Snavely（1991：311-325）承繼前人腳步，建構了一個適合政策研究的廣博 性行銷模式，自此也開啟公共政策行銷領域的專門研究。他認為，由於公部門與 企業組織的性質不同，因此如果要將行銷的概念融入公共政策之中，必須考量到 公部門所處的環境與企業組織不同，故不同於一般的企業行銷模式，建立一個公 部門所適合的行銷模式是很重要的。他將過往企業行銷模式加以修正，提出第一 個以公共政策為核心的「公共政策行銷模式」(public policy marketing model），
如圖 2-2，可作為政府從事公共政策行銷管理的參考依據。
Snavely 所建構的模型，本研究特別著重的主要有三點：
1、以公共政策為焦點：
公部門行銷與社會行銷皆可能涉及多元行動者的參與與多元價值目標，造成 複雜的交換關係而難以分析與運作；模型設定「公共政策為焦點，政府為推 動的領導者」24，使政策行銷的研究與討論集中於單一政策議題而避免失焦。
2、公共服務而非市場交換機制
Snavely 以「服務/管制顧客」為模型中心，採用類似稅務體系作的機制，透 過顧客（服務之公民）需求的探詢與解析，提供所需服務予需求民眾，無須 透過市場交換機制即能達到資源的有效配置，並能適用於公共政策領域中。
24 原文為：By maintaining a public policy focus , government may play a leadership role in developing social concerns in the marketing field.（Snavely，1991：323）
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3、修改傳統 4Ps 為六項行銷工具
用「服務」取代「產品」；「成本」取代「價格」與「通路」；「告知/教育」取 代「促銷」；並新增「人力」、「法定權威」與「政策分析」三項。由此可見 Snavely 將公共政策過程置入模型之中，在傳統行銷工具外將資源（人力、成 本）與政府特有的法定權威列入，脫離企業行銷模式的窠臼而成為適用於公 共政策的行銷模式。
4、公共政策行銷所面臨的複雜環境與行銷對象
和企業行銷不同，政府在行銷運用上有更大一部分受到當前政治環境的影響，
並且須同時面對其他政府機關、一般大眾、社會上各壓力團體以及選民並提供不 同的公共服務或管制程序，而非像企業行銷般能在區分與定位行銷對象後僅針對 部分顧客進行服務與交換即可。
圖 2-2 公共政策行銷模式
資料來源：整理自 Snavely（1991：320）
當前政治環境 社會/文化環境
人口/經濟環境 技術/自然環境 政府機關 一般大眾
壓力團體 選民 服務/管制
顧客
告知教育
成本
人力 服務
法定權威
政策分析
公共政策
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（二）Chapman & Cowdell 的政策行銷策略管理模式
和 Snavely 不同，Chapman 和 Cowdell 更重視行銷的管理與計畫，以及因應 組織環境與多元市場而設計出合適的行銷策略。他們認為政策行銷必須從行銷主 體所面對的多元市場與環境特性著手，透過分析、計畫、評估乃至學習、回饋的 一連串計畫，建構合用於該行銷主體政策目標的行銷策略。
Chapman & Cowdell 所建構的模型對本研究的啟發主要有下列 2 點：
1、公部門多面向市場特性
將公部門市場分類成主要市場（primary market，政策直接指向或服務的受 眾）、次要市場（secondary market，被政策間接影響的利害關係人或團體）、
資源市場（resource market，提供各項公共服務的機關單位與人力）、合法性 市場（legitimiser market，能提供政策相關組織或團體合法性的媒介團體）與 內在市場（internal market，所有受政策直間接影響的相關團體組織皆保括在 內）（Chapman & Cowdell，1998：304-306）。
2、行銷策略的計劃流程
認為完備的行銷計畫包含現況、分析、策略、評估與回饋五部份，與企業行 銷相若，但因應公部門組織環境而有所調整。現況即用環境分析（P.E.S.T）
與優弱分析（T.O.W.S）25，以評估內外環境趨勢與機會。分析則使用矩陣方 式，針對活動、服務與利益做區別與分析。策略則是針對各別多元市場的特 性與政策目的訂立行銷目標、項目與資源，並選擇政策工具執行。而評估的 重點在於能依據環境現況進行，並能建立持續性的組織學習循環過程，最後 將學習效果回饋回各組織團體（Chapman & Cowdell，1998：308-309）。
Chapman & Cowdell 的行銷管理策略模式，不僅重視整體的行銷策略與管理 計畫，也強調社會多元面向為政府政策行銷計畫與執行不可忽略的重要特性與目 標。
25 原本企業界環境分析乃是 S.W.O.T（strengths、weakness、opportunities、threats）；但 Chapman & Cowdell 認為公部門乃依據外在社會需求來進行公共服務生產，和私部門不同，故認為 T .O.W.S 較為適合公部門。
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多元公共市場
主要 次要 資源 合法性 內在 現況 PEST
TOWS 分析 活動
利益 服務 策略 分析 項目 選擇 影響 評估 評估 建議
回饋 回饋
圖 2-3 Chapman & Cowdell 的公部門行銷管理策略模式 資料來源：整理自 Chapman & Cowdell，1998：306。
（三）Buurma 的政策行銷交換模式
相較於先前其他學者對於建立政策行銷模式和管理程序的努力，Buurma 更 加重視政府與民眾之間的交換關係與交換價值，並以此為主軸建立了政策行銷交 換模式（Buurma，2001：1288-1297）。他主張透過政策的三階段過程：政策的制 定與順服、服務的提供與需求及目標的達成，從而使政府能實現所欲的社會效果，
民眾也可達到合法的社會功能。
Buurma 行銷交換模式的特點：政策行銷策略的三階段過程以達政策目標。
在政策中的兩大主體－政府（供應者）與民眾（需求者）－各有不同交換目 的，民眾的社會行為要符合政策法令；政府也要制定政策工具、提供產品組合。
而在第二階段的交換過程，可以產生政府產品組合與民眾社會行為的交換價值，
並透過此交換達到各自的目的，最後得以達成政策目標。在此交換過程中，政府
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必須能依據政治權力、法令規範與民主需求，制定良好的行銷策略與政策工具，
才能產出合適並符合民眾價值需求的產品組合，與民眾交換順服政策的合法社會 行為以達成政策目標。
（四）魯炳炎的整合型政策行銷模式
魯炳炎（2007a）整理國內外學者的理論與行銷模式，脫離仿效國外學者行 銷模式的窠臼，認為不僅要能宏觀的從政策制定過程了解政策行銷的角色與操作，
亦要較微觀的分析政策行銷要素以進行政策行銷策略計劃，故依此建立一整合型 的政策行銷模式（魯炳炎，2007a：1-28）。
魯炳炎的政策行銷模式的要素與過程：
1、政策行銷主體與利害關係人分析
政策主體乃是特定政策領域中直、間接參與政策制定、施行及評估過程的個 人、團體或組織，即參與者；政策客體乃指政策所欲解決的問題或所指涉、影響 的對象，即目標群體。而為解析並區別各政策主客體，即需進行利害關係人分析
（stakeholder analysis）（Burton，1999；引自陳敦源&魯炳炎，2008：7-8）。
2、詳細分析政策環境因素與行銷組合
魯炳炎將政策環境因素細分成政府外在因素（經濟社會、教育環境與國際環 境）、政府內部因素（政府效能、人力資源與法規科技）以及對外因素（協力夥 伴與公共關係），並將行銷工具在傳統 4Ps 之外再加上意見探查、對象分割、重 要性優先選擇與政策產品定位等 4 項，更從微觀的分析政策行銷要素以進行政策 行銷，對於本研究架構與分析構面的形成助益甚大。
3、政策行銷論述能力與行銷執行
政府進行政策的推動與行銷時，面臨複雜多變的政策環境，故除了必須做對 事情（do right things）和做好事情（do things right），能夠針對不同政策環境運 行適當類型的行銷工具外，還須具備行銷論述能力，以正當化其政策主張並能說 服不同意見的其他政策行動者。
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4、產出與回饋
經過此行銷過程的政策產出予行銷客體（目標群體），再將其意見與訊息傳達 回政策主體階段以作為下次行銷活動的分析基礎。其中，魯炳炎特別重視利害關 係人的態度，認為其關係到行銷活動的策略與成效，政府應積極的扮演協調角色，
使多元政策行動者得以取得共識，共同推動並達成政策目標。
（五）蘇偉業的政策行銷模式
蘇偉業（2007）承繼 Chapman & Cowdell 的公共部門市場觀點，認為政策行 銷由政策行銷代理（marketing agency）及政策市場，透過政策調查、市場區隔 作為及行銷組合來溝通連結，兩者間之互動形成政策效果（蘇偉業，2007：1-34）。
但不同於 Chapman & Cowdell 從政府出發點的行銷管理程序，蘇偉業從民主行政 理論出發，力圖建立以「民眾愜意」為目標的政策行銷模式（圖 2-3）。
蘇偉業的政策行銷模式有下列特點：
1、政策行銷者的主體為行銷代理（marketing agency），其核心為政策領袖或政 策企業家（policy entrepreneurs），能夠發現及提出政策問題，主導政策議程（policy agenda），進行政策調查研究並和利害關係人溝通連結，組織運作整個政策過程 以促進並達成政策目標。
2、行銷主體對應的為政策市場，涵括了政策的各種利害關係人：
（1）政策受眾市場－受政策影響之群體。
（2） 政策意見市場－對政策制定有間接影響力之群體，如意見團體、壓力團體、
學術研究機關、專業團體、大眾傳媒等。
（3） 資源市場－控制政策相關資源的機關組織或人士，如財政部門、金融部門、
（3） 資源市場－控制政策相關資源的機關組織或人士，如財政部門、金融部門、