第四章 ECFA 政策行銷的運用與限制
第四節 行銷過程中的限制與問題
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
某種程度上，這邊可以發現，面對不同的行銷對象，例如本處就提到政策受 重市場與合法化市場兩處，就可能有不同的行銷策略與方式，也會有不同的成效 評估。
在這三節的分析中，本研究將整個 ECFA 政策推動過程，一路從行銷的推動 準備期、具體行銷期到最後立法審議期，透過對各時期中行銷主體的陸委會與經 濟部在政策調查分析、行銷規劃運行以及評估與回饋共三個構面，為 ECFA 政策 行銷做了完整的解析。然而，在這過程中也可以觀察到，陸委會與經濟部在行銷 上面對許多方面的限制與問題。因此，接下來在第四節中，將針對 ECFA 行銷過 程中遭遇的限制與問題作一解析與探討。
第四節 行銷過程中的限制與問題
正如本研究在第二章的文獻理論整理時，提及政府進行政策行銷時，可能面 臨組織環境面及分析執行面上的限制與問題，而對政策行銷造成許多阻礙。故在 本節將透過相關部會官員與民間受委託執行人員的深度訪談所取得的實務經驗，
來與第二章理論文獻的結果相互對照，除了瞭解政府在推動 ECFA 時面臨哪些行 銷上的限制與問題，也在發現實務經驗與理論文獻不合時，得以探討箇中原由，
從而獲得新的啟發。而由於行銷上的限制與問題多為跨時期、跨構面，故為使本 章分析不至於龐雜而失焦，故特將此節獨立出來，以便讀者檢視與對照，待到第 五節作本章總結時，再將本節結果套入表 4-1 的資料分析框架內進行整體的檢視 並回答研究問題。
一、組織特性的限制與問題
公部門為擅權與防弊而設計的層級節制與法令規範，雖能達專業分工，
卻也讓行銷規劃實際執行上缺乏彈性與求善的誘因，只需聽從上級指示行事，從 而使各種民意探詢方式皆成為首長的個人秀。例如本研究於訪談陸委會官員 A1 與民調機構 B1 時，即曾表示委託民調的大小決策皆須上簽呈由長官決定，題目
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
的修改與定稿則要賴主委看過修過才能定案；基層人員對於工作只求符合程序規 定，並主動迴避爭議。
調查（委託電話民調）的時事題基本上就是當時後要推動的重點（政 策）...當然最後題目還是要給主委看過才行，要給他看一下看 O 不 OK 這 樣。
...我對民調的看法喔，就要瞭解民眾對我們目前在做的事情的看法，支不支 持、同不同意這樣。基本上我就是負責這個程序，這份資料要怎麼使用不 會管也管不著，大概就把結果上呈給長官（處長與主委），我就是不要出差 錯就好了。
-陸委會官員 A1
官員 A1 明確表示政務首長對於民調程序的掌控，當然也有可能是重視民調 的象徵。但也藉此看出專責執行的基層公務員缺乏自主性，與只求自保的保守心 態。
...那次真的很麻煩，為了等賴幸媛看題目，好像說他在立法院還哪個地 方之類的，整個拖到電訪時間了...問承辦的人也像語音客服一樣只會回長官 還沒回來、還不能確定題目之類的...
-民調機構 B1
而受託執行民調人員 B1 除了呼應 A1 有關執行人員缺乏自主性與彈性的一 面，也點出其所造成的問題。
而為因應來自政務高層、國會、各縣市政府機構、媒體及各民間團體等的指 示或壓力，公務員愈發怕事而異化成保守執行機器，失去自我改善提升的誘因，
這種因制度結構誘發的「自保式組織文化」可能間接造成行銷成效的損失。例如 訪談民調機構 B1 時得知，由於陸委會與 B1 對頭的是新手，因此遇到許多程序 上的問題，卻在聯繫過程中被推來推去找無對頭的情況。
有一次（調查）更扯，不知何故換一個沒經驗的承辦人員，一問三不 知也就算了，但在等他詢問作法的過程真的天荒地老，先後問了舊的承辦 和兩位同事都不敢下決定，最後接電話洽談的是科長...我接的時候還嚇一跳 想說有這麼嚴重嗎？ 我知道棒打出頭鳥公家機關規定一堆毛要比較謹慎
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
沒錯，但說真的這樣真的不是好現象...好像把那些高考進去的都當傻子一 樣。
-民調機構 B1
然而在某程度上，這種組織特性卻可降低內部的不確定性，使所有政策相關 執行皆不會出軌脫序，發生上令下不達之問題。例如「一哥發嫂」的撤除事件，
就是因承辦人員自作主張加入族群背景的元素，未審慎考慮過輿論後果而導致的 問題。然而，缺點則是應變力低落，太倚重首長或主管的智識決策不僅易忽略細 節，也缺乏創新進步的能量。
二、政策環境的影響
另一方面，在政策環境的限制與問題上，和一般政策不同，ECFA 在國內行 銷的同時也要顧及對岸的要求，同時在我國特殊且複雜的兩岸政經情勢下，將遭 遇眾多政策所指涉議題之外的政治性議題，從而使政策行銷宣傳時易失焦且徒費 資源在解釋與說明上（如圖 4-14 所示）。
圖 4-14 民間團體及立法院針對 ECFA 的抗爭活動 資料來源：公民監督國會聯盟網站81。
例如經濟部官員 A5 在談到經濟部於具體行銷期面臨到的問題：
其實講久了（對各界質疑的解釋）就習慣了（苦笑），反正那些人都有 他們的政治考量，為的就是透過這種莫須有的得到某些利益，好聽一點不 就稱「忠實的反對黨」嗎？就算我拿出條文一條一條的問：政治問題在哪
81 詳見 http://www.ccw.org.tw/p/3028，讀取日期為 2011 年 10 月 31 日。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
裡？哪一條會讓我們被吃夠夠？我想可以聽到一百種理由反對你。想想看，
三天兩頭去各地演講、接受專訪、或是狂發聲明稿澄清指控，卻都對到相 似那兩三個質疑時，花費這麼多時間和人力和有的沒的資源，這樣好嗎？
某程度上最虧的還是人民，因為付我們的薪水來擋口水...
...像是公投或是傾中賣台這樣的，我都認為是選舉、政治考量，跟著那 些起舞只會讓把 ECFA 搞得愈來愈複雜、愈來愈難懂，不就遂了他們目的 了？當然也不可能坐以待斃，這就是為什麼要各地巡迴演出（座談與演講）
的目的拉，面對面的溝通，讓民眾看的到、感覺的到我們的努力和誠意，
那些莫須有的指控自然不攻而破。
-經濟部官員 A5 和其他政策不同的是，ECFA 必須「承擔」許多先前兩岸政經交流爭議的遺 緒，使其分析執行更為複雜。例如陸委會官員 A3 在談到其於推動準備期的說明 政策時所遇到的問題：
其實這都是預料中的事，沒辦法這議題大概從陳總統那時候就吵到現 在了，基本上藍綠對兩岸的走法就是極大不同，08 年之前執政的也是被罵 到臭頭，08 年方向大轉彎就換退下來的那批人罵到臭頭，那最衰的就是我 們這些走不了的小螺絲釘。反正現在也只能反覆強調「以台灣為主體、並 對台灣人民有利」之類的基本原則，其他的話大概都是多講多錯。
-陸委會官員 A3
因此，如何解析複雜的政治環境以使政策執行順利，常常是公共管理者最頭 痛而又不得不面對的課題。但從部會官員的訪談中，除了明顯透露出對於複雜政 策環境的無奈外，似乎也顯示其應對這種問題的行事態度：埋頭苦幹，即不管反 對政黨、各方利益團體或是民間專家學者等地批評或指控，反正民調照做、座談 會照常舉行、廣告照放，某種程度上事務官也較趨向於迴避來自社會的爭論，而 是把自己份內的工作完成為主。相反地，政務官則較傾向於釋清疑惑、說明政策 真相。此處也看到政務官與事務官對於政策行銷行事態度上的差異。
三、交換關係複雜難定
對國會、對企業及對一般社會大眾的行銷方式並不相同，各方要求也常有牴 觸而無法一一滿足，也因各行動者間互動結果複雜而難以事先規畫因應，使政府
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
在行銷上只能邊做邊權衡，以盡力謀求共識並減少施行上的阻力為主要目標。例 如陸委會官員 A4 在談到其於具體行銷期與國會立委的互動時，透露：
（對立法院）當然是不一樣的，某些程度上有點像是交作業似的，要 先前的產業影響評估拉、不在早收清單內的產業名單拉，或是做廣告的經 費和評估效益等，和一般社會當然不同，畢竟短則罰站半天、慘則被威脅 刪預算或反對政策等，雖然他們名義上代表全部普通、一般的人民，但我 們都馬戰戰兢兢怕出錯被他們抓包...還好我沒那個勘展（台語:程度、階層）， 不用直接面對他們的要求。
-陸委會官員 A4
其實對於事務官而言，由於多數不直接面對民眾社會，對他們來說，政策的 成效也許就端視合法化成功與否，即立法院是否通過。因此官員和國會立委間的 交換關係自然和其他民眾不太相同。例如經濟部官員 A6 在談到推動準備期時所 做的宣導工作時表示：
（與各別產業溝通協調時）就是要透過一些方式跟各產業的廠商說明 ECFA 的內容和對他們的影響，當然有時也會在會中或電話中被兇拉、被罵 拉，或是強索一些承諾與保證不會受損之類的，都不太去瞭解相關的規定，
而只是要求一個結果。但除了少數感覺（ECFA）對他們比較沒好處之外，
很多都是對規定不明白所以會想...發洩一下吧，反正自己調適一下就好了。
-經濟部官員 A6
在面對國會、工商產業業者與社會各階層民眾時，行銷主體與對象間的交換 關係也不盡相同。立法者可能要的是詳細的政策資訊與報告；業者則僅對其產業 相關的政策內容與影響有興趣；一般民眾則可能希望有較言簡意賅的政策資訊以
在面對國會、工商產業業者與社會各階層民眾時，行銷主體與對象間的交換 關係也不盡相同。立法者可能要的是詳細的政策資訊與報告；業者則僅對其產業 相關的政策內容與影響有興趣；一般民眾則可能希望有較言簡意賅的政策資訊以